法国：公法人也是政采合同的相对方
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世界风 时间：2014-02-21 10:58:55 发布：管理员
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■ 杨蔚林
根据欧盟法的规定，除了招标机构外，政府采购合同还应当从其相对方的角度予以定义。因此，法国政府采购法典和法令规定，政府采购合同的相对方可以是私法人也可是公法人，同时规定了某些限制性的例外。
原则上面向所有私法人
通常，政府采购合同都是在公法人与私法人之间签订的，后者按照政府采购合同的分类，诸如工程采购、供应采购、服务采购合同，对应的分别是承包商、供应商、服务商。
法典第1条第1款因此界定政府采购合同是“与公法人或私法人所签订的合同”。与法令一样，两者均包括公法上或者私法上的各种经济从业者。至此，所有的私法人均被包含在内，而无需进一步区分其各自的法律地位。
参与其中的公法人
1. 公法人的范围
首先，合同化是目前公法人处理其相互关系的普遍方式，但由此产生的法律问题往往涉及这类合同的效力及性质，其典型例证就是，为落实国家宏观计划所签订的各类合同，诸如国家与行政大区的合同、国家与大学的合同，以及由这类合同演化出的各类服务协议。此外，主要的质疑集中在工程类政府采购合同，因为其招标主体一般是各类公共机关、地方行政机关以及地方行政机关所组成的联合体，甚至是地方公务法人。具体的质疑主要是合同成立过程中所应当遵循的法律制定，即这类协议是否应当属于政府采购法典所调整的对象。
对此，典型的案例是1998年最高行政法院在审理某一市、镇联合委员会委托其下属管理生活供水及污水排放委员会的特许合同，在从合同主体要素认定合同性质时，法院认为：这一合同即使不属于法国政府采购法典所调整的合同，也应当按照欧盟92/50号指令的规定，将其界定为服务类政府采购合同。因为，根据该指令第1条规定，“提供服务的人是指所有参与该项服务的自然人、法人，包括公法上的组织”。本案中的合同双方均属于公法人，因此，应当属于政府采购法所调整的对象。至此，按照欧盟法的规定，即公法人之间所签订的合同均属于政府采购法的调整范围，法典在其第1条规定，政府采购合同是与公法人或私法人签订的合同。这一扩大性定义包括了招标机关、招标机构、公法上或者私法上的经济从业者。
其次，法典的不断修改与完善同时带来了一系列变化，其中最为典型的就是地方行政机关委托国家技术部门作为工程施工监理而签订的服务合同。从竞争角度看，国家根据财政预算对其技术部门的经费已经给予支付，因此，这一有偿服务协议应当遵守欧盟竞争法对外公告和公开竞争的规定。然而，考虑到那些规模很小的市、镇政府的财政状况，1992年2月6日颁布的92-125号关于共和国地方行政法第7条第1款规定：“如果这类政府机关无法提供道路建设、土地治理、居住条件等方面所需的人力资源和财政手段时，可以向国家部门申请技术帮助，并订立简单的协议。”这项规定修改了政府采购法典的相关规定，即这类市、镇政府根据需要可以与国家技术部门签订有偿服务协议。
由此可见，公法人之间的合同，特别是地方公务法人之间的合同问题不可能完全纳入政府采购法调整，而应当灵活对待。
2. 公法人应当遵守的竞争规制
由于公法人的参与，政府采购合同的签订必须遵守政府采购法所要求的合同“形式平等”，从而产生了竞争法规则，即公法人与私法人在参与招投标过程中应当遵守同样的竞争条件。对此，2001年最高行政法院作出了规定，明确公法人有权参与政府采购合同以及公共服务特许经营合同的招标活动，但是，必须遵守相关对外公告和竞争方面的程序性规定，特别强调的是公务法人不得利用竞争规则获取利益。具体包括3项，第一，其报价不得违反价格构成规则，应当同时计入直接成本和间接成本.第二，不得利用其公共部门的身份获取利益，包括其为了提供公共服务所享有的资源和手段。第三，应当在其会计文件中对上述第一项要求予以明确。实际上，这里主要禁止的是，享有补贴的公法人以明显低于其他竞标人报价的价格参与竞标，换言之，如果享有与欧盟规定所不符的补贴，则不得参与招投标活动。
具体的例外
法典第3条中明确规定，以下2类合同属于法典适用的例外。这说明，除了合同主体这一人格要素之外，还可以从合同的客体予以分析具体的例外。
1. 特定的框架协议
法典第3条第1段规定属于例外的框架协议是指，招标机关对其合同相对方享有等同于自己所属部门的完全控制权，而后者的基本活动也是完全为了满足前者的要求而进行的。因此，可以将其大致等同于我国常见的内部责任协议，所不同的是加上了经济条款。
实际上，作为法典适用的例外，首先要求采购方应当对其合同相对方的活动享有完全的控制权，并且这一权利等同于对其自身下属机构的控制。相应地，其合同相对方则不得具有任何自治权。为了制约后者的自治程度，采购方可以通过限制其职能达到影响其具体业务活动的程度。相反，简单的监督方式不足以证明这一控制权。其次，除了上述结构性的附属关系，同时还要求合同相对方的主要业务应当是为了满足采购方的需求而进行的。简言之，只有充分享有业务的控制权和活动的专属权，才能将采购合同相对方视为特定服务商。
2. 特定的服务采购合同
法典第3条第2段规定，法典或者法令所调整的招标机关，如果根据法律规定享有排他性权利，其所签订的服务采购合同则不适用政府采购法典。对此，欧盟第2004/18号指令第18条也明确予以规定。因为排他性权利先于政府采购合同关系成立之前已经产生，而且是根据法律或者法规而享有的，因此，其行为主要受赋予其排他性权利的法律管辖。
总之，从政府采购合同主体的构成来看，凡是符合法典第2条和法令第3条所规定的人，其所签订的合同均属于政府采购的范围。具体涵盖范围如此之大，主要是由于欧盟采用“公法上组织”这一扩张性概念导致的。
(作者系法国巴黎第二大学法学博士、西北政法大学欧洲法研究中心主任)
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