政府购买服务：带来了什么？
栏目：
理论前沿 时间：2014-02-21 10:58:45 发布：管理员
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本期话题：
政府购买服务浪潮下的政府采购
主持人：
本报记者 贾璐
本期嘉宾：
南京审计学院经济学院院长 裴 育
中国人民大学公共管理学院副教授 王丛虎
西北政法大学欧盟法研究中心主任 杨蔚林
中央财经大学财政学院党总支副书记 姜爱华
清华大学公共管理学院博士后 宋雅琴
陕西省商洛市政府采购中心副主任 李 平
广东省韶关市财政局政府采购管理办公室 谭 俊
日前，广东省财政厅公布首批政府购买服务项目目录，涉及基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性服务等5大类别共262项服务项目。
那么，政府购买服务能为政府采购带来什么？顺应这种趋势，政府采购在制度、办法、操作过程中应当注意什么？围绕这些问题，本期圆桌论坛特邀请业内专家和一线操作者一起探讨。
◎政府购买服务是大势所趋
《中国政府采购报》: 5大类，262项！广东省首批政府购买服务项目目录带给人的首先是强烈的数字视觉冲击。那么，这个数字对政府采购而言，意味着什么？
裴育:随着中国经济增长方式转变，三次产业转型升级是一种现实选择，提高第三产业在整个产业中的比重是大势所趋，而政府服务属于第三产业范畴，这些政府服务大多与民生相关，并且其规模会随着民生支出的扩大而相应扩大，同时所涉及范围也越来越大。所以，日前广东省首批政府购买服务目录中所涉及的服务种类有5大类262项印证了上述分析结论。
有鉴于此，我认为广东省财政厅这一做法恰恰说明了政府采购要做的事情还有很多，而并不是有些人认为的政府采购该转型或取消；同时，随着第三产业产值占GDP比重的进一步提高，政府服务采购占政府采购的比重一定会得到进一步提升，发展到一定阶段甚至会超过货物采购和工程采购的占比。因此，我个人还是比较看好地方政府采购管理部门积极拓展服务类政府采购范围的，广东省无疑开了一个好头。
《中国政府采购报》:透过广东开的这个好头，我们能看到一种怎样的趋势？
姜爱华:政府购买服务是国际上的普遍做法，也是政府采购市场开放的必然要求。它的实质是在政府所需服务或者政府提供公共服务的供给机制中引入竞争，即从原来的独家提供改为多家公开招标竞争提供。
归纳起来，政府购买的服务包括两种基本类型，一是政府及其所属机构开展日常政务活动所需服务，如会议、物业、餐饮、教育培训等。二是政府及其所属机构向社会提供的公共服务，如公共教育、环卫、住房保障等。
王丛虎：我国市场经济体制的进一步完善，必然需要多元化的市场主体，其中最为急迫的就是社会组织的发展；此外，事业单位的分类改革，也需要消除行政垄断，建立起有序竞争的市场秩序。
政府购买服务即顺应了这一潮流，它既能加速推进市场化进程和事业单位分类改革，也为进一步培育和发展社会组织提供了持续的动力。
◎蛋糕大了，怎么吃？
《中国政府采购报》: 作为该目录的纲领性文件，于此前发布的《政府向社会组织购买服务暂行办法》规定，重大项目、重大民生事项由财政部门委托第三方机构通过公开招标方式组织实施；其余购买服务项目中，属于政府采购范围的，购买主体应按照《政府采购法》等相关规定实施。这对政府采购而言，意味着什么？
王丛虎：政府购买服务的范围、总量随着我国行政体制改革的逐步深入、政府职能的加快转变也在不断地扩大，所占服务类采购总量的比重毋庸置疑也会逐年增加。
姜爱华:事实上，政府购买服务并不仅仅是在短期内拓展服务类采购的范围；从长远来看，政府购买服务的发展可以达到节约财政资金、提高财政资金使用效率，降低政府行政成本、提高行政效率的效果。此外，通过公开招标程序，也能够显著提高政府提供公共服务过程中的透明度，使之便于社会监督，以进一步推动廉政建设。
宋雅琴：将政府购买服务项目纳入政府采购，能充分体现出政府采购在促进政府职能转变中发挥的作用。通过将一些政府不擅长、不专业、成本高的服务项目向市场主体和社会主体开放，有利于控制行政机关规模，同时促进市场主体和社会主体发育，从而划清政府、市场、社会之间的界限，为实现政府、市场和社会三者的和谐共荣产生积极作用。
《中国政府采购报》:面对这么大一块蛋糕，怎么“吃”也是摆在政府采购从业者面前的一个问题。想请教一下业内人士，如何应对这200多个服务类项目？
谭俊：确实，服务类采购是比较难操作的，我们第一次看到这个《目录》的时候也感觉无从下手。但细分析起来，感觉难度并不是很大。
第一，服务项目是分批进行的，假设这262个项目是分3年进行的，每年也就90个项目。第二，具体业务采购是由不同单位承担的。第三，不少项目是可以合并采购的。比如财政检查和财政审计这2个项目，主要提供服务对象都是会计师事务所，就可以合并采购。而且服务类采购大多数不是一年一招，比如以2年为一个阶段,这样采购一次就可以使用2年,像公务用车定点维修、保险、财政审计和检查都属于2年一招。还有一些项目，省厅统一采购了，市一级是可以参照使用的，这样就缓解了市一级的工作压力。像我们现在招的办公用品协议采购，县市区即可参照执行。
《中国政府采购报》:各位专家如何看待这一问题？
杨蔚林：政府购买服务带给政府采购的服务类项目，其具体实施必须要仔细研究，大胆探索，其中最重要的问题在于打破现有定式思维，特别是要处理好当下已有单位与未来服务供应方之间的关系。应着力防止采购过程中的形式主义以及地方保护主义，真正培育出一个服务类政府采购市场，达到“小政府、大社会”的目标。
王丛虎：随着政府购买服务的类别增多、范围扩大和深度加强，要求我们根据服务的不同特点，进一步研究适合政府购买服务的程序、方式和政策目标等等。尤其是作为社会建设的重要途径和抓手，政府购买服务应该发挥突出作用。如政府购买服务在实现扶持民族产业、扶助弱势群体、保护小微企业方面是工程、货物采购所不能替代的，它是我国可持续政府采购的核心。因此，适时出台政府购买服务的规章制度，以确保其实现特有的政策功能将是今后一段时间的重要任务。
◎不能量化，可以近似量化
《中国政府采购报》:在采购实践中，政府购买服务项目增多，意味着政府部门要做的事更多了。这就回到了那个老话题，即怎么样才能做好服务类采购的问题。
李平：要把服务类采购做好，我觉得有关部门，特别是相关职能部门，应为政府采购的执行创造一定的政策环境，使政府采购机构在执行中有章可循。
《中国政府采购报》:那么政策制度的着眼点主要是在哪些方面呢？
裴育:我认为在修订《政府采购法》及其实施细则时，应更加重视服务类采购范围、采购方式、采购程序、供应商（或服务商）的资格审查、合同签订、服务费用支付等具体环节的相关制度规定，这对于扩大服务类政府采购范围、提高政府采购规模等均有较大的积极作用。
当务之急是“三步走”：第一步，明确服务类政府采购范围，与公共服务相关的一般性服务项目均应纳入采购范围。第二步，服务类采购中集中性采购应该与授权采购（相对集中性采购）区别开来，除了一般性公共服务采购采用集中性招标采购之外，很多服务往往需要采用竞争性谈判方式，这样既有竞争性因素在内，又可以快速获得此类服务供应。第三步，明确服务类采购操作程序，应该与货物采购或工程采购有所区别，尤其是某些一对一服务，在采购方式与程序上应该体现其自身内在需求。
姜爱华:相对于货物和工程采购，服务类采购的标准更难把握，因此最好能为服务类采购制定一定的标准。
《中国政府采购报》:我们知道服务类采购中最让人犯怵的是采购需求难明确，就这一点大家有什么好的思路吗？
李平：服务类项目，其采购需求的描述本来就比较难具体化，特别是不能量化，这样一来，就只能把采购需求用语言文字的方式进行描述。其实，在很多货物、工程项目中，除了货物、设备的技术参数，工程上的工程量、图纸等可以用具体数值指标表述外，采购方案也是通过语言文字进行表述的。
宋雅琴：从国际经验来看，科学、规范、客观、清晰地描述政府到底需要什么样的服务、对供应商的资质有什么样的要求，最为关键。国外通常用两阶段招标，第一阶段征集建议书，第二阶段征集供应商。刚刚修改的联合国贸法委《公共采购示范法》提供了不通过谈判征求建议书、两阶段招标、通过对话征求建议书、通过顺序谈判征求建议书等四种方式，我们应该对其进行深入研究，并结合我国实践提出适应我国国情的采购方式。
《中国政府采购报》:服务类采购的评审办法也很难量化。
李平：是的，但是我的观点是，不能量化，可以采取近似量化的方法。比如，我们在一次招代理银行的项目中，就采取了近似量化的方法。虽然银行的资质等没有国家标准，但各个银行内部都有自己的标准和规范，我们就把这些标准和规范加起来，将银行的服务分成若干个项目类型，如营业网点数量及分布、办事效率、服务承诺、等待时间、人员素质等十几个方面。然后，把这些标准和规范列出来，交给评委；再把这些标准和规范做成项目计划，作为我们的要求，发给各个银行，让他们根据我们的要求，做出他们的响应计划。他们根据这些计划做成标书后，我们再组织评委进行评审。在评审时，虽然没有具体标准，不好量化评分，但我们让评委把各家银行放在一起进行对比，将他们的表述、承诺、响应方案都分成优、良、好、一般、差等5个档次，让评委进行打分。这样做出的评价，虽然不敢说能反映出各银行的完整情况，但基本能够反映出大致状况。
《中国政府采购报》:在有了规章制度之后，要做好服务类采购还需要什么辅助性工作？
姜爱华:我认为，还应建立良好的服务采购运行机制，充分引入竞争机制的同时也要建立良好的监管机制，确保服务采购的效果。此外，政府购买服务可能会对服务类政府采购预算管理工作带来新的挑战，因此还要做好政府采购预算编制及管理工作。
《中国政府采购报》:感谢各位嘉宾的精彩发言！
链接
政府购买服务的方式
政府向社会组织购买服务根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》等有关规定组织实施。
1.重大项目、重大民生事项或党委、政府因工作需要临时确定的重要事项需向社会组织购买服务的，由财政部门委托第三方机构通过公开招标方式组织实施。
2.其余购买服务项目中，属于政府采购范围的，购买主体应按照《中华人民共和国政府采购法》等相关规定，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式实施；不属于政府采购范围的，除单笔金额较小的项目外，均应通过公开竞争方式实施，具体操作办法由省财政厅会同有关部门另行制订。
通过以上方式确定承接服务项目的社会组织后，购买主体或其委托单位应及时与该社会组织签订购买服务合同，明确购买服务的时间、范围、内容、服务要求、资金支付和违约责任等内容。购买主体应将合同报同级财政部门备案。
（据广东省人民政府办公厅《政府向社会组织购买服务暂行办法》）
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