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变更采购方式采购人“急”得来吗

栏目：理论前沿时间：2014-02-21 10:58:43　发布：管理员分享到：

■ 本报记者冯艺

某市一所中学为全校学生投保意外伤害险，合同约定的2年投保期限至今年9月即将到期，学校面临要在暑假结束前完成续保工作的问题。7月初，采购人随即向当地政府采购监管部门申请单一来源采购方式继续向原保险公司续约，理由是采购需求紧急，采用公开招标所需时间不能满足学校在开学前完成续保的迫切需要。但最终监管部门认为该学校单一来源采购理由不充分，建议其采用公开招标方式开展采购活动。而该校此后迟迟未对采购项目进行公开招标，并多次与监管部门沟通，坚持采用单一来源采购方式，表示学校投保涉及学生人身安全，时间紧任务急，如果在开学前没有及时续保，一旦出现意外情况，谁来承担责任？

那么，采购方式审批，是否紧急谁说了算？采购人“急”得来吗？

紧急需要与紧急采购有别

“在探讨政府采购项目紧急性的判定问题之前，我们应该首先明晰2个概念：《政府采购法》第30条和第31条规定，竞争性谈判和单一来源方式采购的分别适用情形之一为‘采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的’和‘发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的’，以及第85条提到的‘对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购’。”上海市财政局政府采购监督管理处副处长王周欢表示。

“虽然前2条法律条款与第85条都含有采购项目‘紧急’的表述，但两者的紧急程度和影响范围却有所不同。从法律角度讲，因不可抗力事件实施的紧急采购，面临人为不可预见、不可避免、不可克服的自然、社会现象客观情况，其时间紧迫性更强、影响范围更广。按照一般政府采购流程是根本不能满足其紧急需求的，这也是将紧急采购排除在《政府采购法》约束范围外的重要原因。”王周欢分析说，“而第30条和第31条中分别提到的‘紧急需要’和‘不可预见的紧急情况’，主要针对采购人单位自身的工作性质以及采购项目的特殊情况，采购人自己根据某个采购项目的紧急情况向监管部门提出变更采购方式申请。比起紧急采购其急迫程度的一目了然，这种项目的紧急性就只能具体情况具体分析和把握了。”

合法合理即是评判标准

那么“紧急需要”和“紧急情况”究竟指的是什么？相关法律法规没有明确规定。因此，在政府采购实践中，对采购项目的紧急性的评判标准很难把握。一些采购人常把单位领导决策时产生的“临时紧急需求”理解为“紧急需要”，还有部分采购人因前期准备时间较长，造成了时间上的拖延，进入采购程序后以“时间不能满足需要”为由申请变更公开招标为其他采购方式。此外，也不排除有个别采购人故意拖延时间以规避公开招标之嫌。“采购单位以时间紧急为由变更采购方式，财政部门之前也不能一一列出什么情况就是紧急情况，很难有标准去界定，只能根据个案具体分析。”王周欢说。

经记者采访了解，中央和地方的政府采购监管部门在审批因时间紧急而变更采购方式的采购项目时，都会首先关注同一个事情：采购单位预算下达的时间。“一般情况，财政预算在年初就进行了批复，而采购人如果年终才执行该采购项目，中间这段时间的不作为，又该怎么理解？采购项目到底急不急？”深圳市政府采购中心主任叶剑明表示，“采取对预算下达时间与项目执行时间点的确认，我认为是排除那些故意拖延采购前期准备时间来规避公开招标方式的采购人的较为有效的评判手段。”

江苏省财政厅政府采购管理处在处理此类采购方式变更申请时，时间紧急与否不是光凭采购人说出来的，而是根据采购人提供的情况紧急、时间不够用的确凿证明材料来判断的。“只要采购人申请变更采购方式的理由充分，能够提出合理又合法的事实依据，我们就会本着尽心服务的工作宗旨，认真考量紧急程度，急事急办、特事特办。帮助采购人尽快开展采购活动，保证采购任务顺利完成。”该管理处处长吴小明同时向记者举例道，在实际工作中会遇到一种紧急情况，采购人申请采用竞争性谈判方式，监管部门也认为是合理的，比如他们曾经遇到的某学校采购一批作业本，前期经过2次公开招标，但都因有效投标人不足3家而废标。在前2次招标已经占用大量时间的情况下，再让采购人进行公开招标，项目很有可能因同样原因再次废标，进而影响学生正常上课，“这是我们不愿看到的结果。”吴小明说。

采购人项目管理能力有待提高

多数受访专家认为，原则上年度政府采购预算已经安排的项目，除非情况极为特殊，一般情况下出现时间紧急的情形并不多见。政府采购监管部门在审批以时间紧任务急为理由申请变更公开招标的采购项目时，也会重点审查其时间安排的合理性。

“采购人项目管理能力确实有待提高，特别是项目执行的计划性、时间安排等方面需要其严格按照采购计划执行和组织采购。作为财政监管部门要在依法进行审批的同时与采购人进行及时、有效的沟通。”吴小明表示，“其实，有很多采购项目都有其特殊性和合理性，只是采购人对自己的项目不了解，申请理由说不清楚，在与监管部门的沟通过程中才得以了解。采购人在申报过程中没有表达出项目在需求上的复杂和特殊，只是一味以项目采购紧急为由进行变更采购方式申报。”

贵州省财政厅政府采购管理处相关负责人还提到，一些采购人单位本身预算编制工作较粗，没有细化到项目，临到采购执行阶段还不清楚要采购什么。该负责人举例道，当地一所学校年初申报预算进行食堂建设，由于前期工作做得不细致，采购单位对食堂所需采购什么设备以及具体技术参数都不了解，与代理机构协商耽误了大部分时间，导致面临学生马上开学而无法正常使用食堂的紧急情况。

同时，记者采访了解，目前，竞争性谈判、单一来源两种采购方式是紧急需求时采购人申请最多的采购方式。相对于公开招标，以上2种采购方式虽然采购时间得以大大缩短，但是竞争性也相应降低甚至没有。专家认为，不论采购人还是监管部门都会因为变更采购方式而承担一定的后续风险，包括供应商质疑、投诉风险以及审计风险。因此，在采购方式的选择上也考验着采购人的项目管理能力。

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