【《政府采购法》颁布十周年特刊】区县小采购 十年大蜕变

【《政府采购法》颁布十周年特刊】

区县小采购 十年大蜕变

【引言】和顺、丰南、敖汉……在我国的国家地图上，这些鲜为人知、五花八门的区县名字密密麻麻地点缀着祖国大地，构成了最基础的中国力量。同样，这些区县也是政府采购工作最基层的“细胞”。

图为《中国政府采购报》曾报道过的主要区县

本报记者  戎素梅

将区县采购简单比作全国政府采购这座参天大树的神经末梢或许并非那么恰切，但它却是政府采购最基层的力量。有人说，越贴近基层，政府采购越有活力，越能体现创新的勃勃生机和惠及民生的本意。这话没错儿，扎根政府采购基层的土壤中，默默地为基层需求做好服务是区县级采购朴素而执着的追求。这其中，紧扣民生和模式创新是区县采购两大突出特点。

如今，站在新阶段的门槛上回望，我们赫然发现，跌跌撞撞走过10年，区县采购仍以披荆斩棘之势奋勇前行，所过之处，已成一片绚丽花海。

增长与拓展

用“摸着石头过河”形容区县采购的探索再合适不过了。

《政府采购法》及相关法律法规对区县采购并未做出明确规定。加之区县专家库专家资源相对匮乏、供应商竞争不够充分、市场不够成熟、运作模式不完善等“软肋”，区县采购对省、市级采购模式的效仿很难达到预期效果。在相对有限的财力条件下，毫不夸张地说，它的每一点进步，都要经历荆棘丛林中跋涉般的艰难。

然而，即使在这种极度困难的情况下，区县采购不仅在量上实现增长,而且在范围上也不断拓展。

区县政府采购规模的增长显而易见。以河北省唐山市丰南区为例，政府采购总额从2001年的1000多万元增长到2011年的4.78亿元，为2001年采购额的47.8倍。在经济欠发达的西部，区县采购规模占比依然较大，2011年，新疆维吾尔自治区政府采购总规模为136.67亿元，其中县（区）级采购额约为84.50亿元，占比达62%。

在规模节节攀升的同时,县级集采机构也相继成立,数量大增。相关数据显示，截至2012年3月，全国区县级政府采购中心已增设至2021个。制度建设方面的“增长”同样令人欣喜。据不完全统计，截至目前，全国各地区、各部门制定政府采购制度办法90591个，其中县级51149个。

范围的拓展不仅表现在采购目录范围的扩延，而且也表现在采购辐射面的加大，从县级向乡镇、村级采购延伸。以河北省唐山市丰南区为例，2004年7月，该区逐步将政府采购工作由区向乡镇扩展。截至2012年2月底，该区乡镇政府采购总金额已达31490.05万元，节约资金3244.34万元，资金节约率达9.3%。

多样化创新

规模小、专家少、采购人员不足，面对这些无法绕过的困难，区县采购如何才能实现快速发展？

无疑，结合区县自身实际，进行模式创新，不失为一个好办法。10年来，各地不断探索区县政府采购运作模式，并形成了许多卓有成效的经验。

规范是创新的基础和前提。多年来，全国各地纷纷以制度建设规范县级政府采购工作，在加强监管、规范操作及指导乡镇政府采购工作等方面颇有建树。

各地的模式创新颇具特色。例如，浙江省安吉县在浙江省政府采购网上随机搜索已注册的相关企业，邀请其参加政府采购项目实施方案；辽宁省依托沿海开发的有利时机，开创了县级工程采购的增长极，“瓦房店模式”在全省乃至全国都被视为工程采购的样板；张家口市桥西区灵活运用采购方式，通过电话询价和限时现场报价，大大提高了采购效率；山西省和顺县政府采购实物供应站建设的成功探索，为小县城政府采购的发展趟出一条新路……

此外，业内专家曾指出，区域联动是县（市）采购发展的大势所趋，《中国政府采购报》也曾对此多次展开讨论。建立“省级搭台、市级唱戏、市县上下联动、区域横向联合”的运行机制，或采用横向联合采购模式、加强县（市）级协作，更好地发挥规模效应，不失为县级采购发展的可行路径之一。目前，各地已有不同成果，其中，浙江、湖北、江苏等地都在政府采购全省联动或部分联动方面取得良好效果。

采购惠民生

区县采购的勃勃生机，自然离不开民生项目的支撑。

此前，众多理论、实践专家已有充分探讨。由于各地经济总体形势的差异，全国东部、中部、西部区县采购发展并不平衡，除广东、浙江、江苏等地外，大多数地区的区县采购受财力所限，规模较小，加之省级集中采购已尽可能地将区县采购项目纳入其中，在县级乃至乡镇，政府采购的规模效应实难发挥。但是，由于涉及对象最多、范围最广、与基层百姓接触最密切，在造福民生方面，区县采购的优势是得天独厚的。

纵观10年来区县采购在民生项目方面不断拓展，农田水利基础设施建设、农村文化服务体系建设、农业物资采购等方面均被纳入政府采购范畴。从田间地头到百姓住房，从县容镇貌到现代化农场、牧场，处处都有政府采购的身影。

具体说来，河北省张家口市宣化区对大学生村官人身保险、公安干警人身意外保险等实施政府采购；陕西省勉县政府采购中心通过公开招标建起现代化养殖设施，带领农民走上致富路；在西藏的区县，政府采购每年都会及时帮助农民购置农机具，备战春耕；河南省商水县通过政府采购，为当地“葡萄农民专业合作社”购置了400吨新型组合式储藏保鲜气调库；河南省博爱县通过对农村饮水安全工程实施公开招标，有效解决了9个乡镇、93个行政村、近20万农民的饮水难问题……凡此种种，不胜枚举，县级采购在服务民生方面堪称功不可没。

【专家声音】县级采购路在何方

本报记者  戎素梅

对于财力普遍紧张的县级政府来说，政府采购“节流”的重要意义不言自明。同时，通过净化市场、培育有竞争力的本地企业，也为“开源”创造了有利环境。

然而，由于我国县级财政情况复杂，各地经济发展不平衡，在推行县级政府采购改革中存在诸多问题：县级采购一般规模较小，且政府采购本身要求价格较低，难以吸引较多供应商，导致充分竞争无法实现，市场发育不成熟;《政府采购法》对县级采购如何运作并无明确规定，县级采购目前尚无业内普遍认的可规范性模式，始终处于摸索阶段;专业人才队伍建设滞后，专家专业范围窄、人数少、层次低，不能全部满足对评审专家的需求；机构设置不明、工作职责不清、政府采购管理和监督措施不到位等，制约着县级采购的深入开展。

经过多年探索实践，目前，全国已有2021个区县设立了集采机构，厘清了各部门职责；部分地区打破专家库地域和行政区划的界限，实现了与周边市县甚至省级评标专家库的资源共享；一些卓有成效的县级政府采购操作规范及机制也已逐步形成，监管得以强化。当这些问题不再是问题后，县级采购发展，究竟指向何处？

有专家、学者及相关部门提出，或可形成横向或纵向的区域联动采购模式，将难以实现规模化的零星采购集合起来，实现规模采购，如湖北、浙江等地的探索。在这一观点上，中央财经大学教授徐焕东颇具代表性。

徐焕东分析认为，目前县级采购有3种方式。一是市、县联合采购。县级政府不单独设立政府采购机构，县级在统一目录之内和超过规定数量的采购，由财政局政府采购管理部门编制采购目录和预算计划，委托市级（设区的市）政府采购机构统一集中采购。二是中介代理制度。在政府采购代理中介市场比较发达的地区，可不设立县级政府采购操作机构，而将项目委托给代理机构，并付给他们采购代理费。三是长远看来，如果能推广政府采购职业资格制度，可直接委托政府采购资格人进行采购。

【区县样板】山西和顺：实物供应节支增效

本报记者 孙善臣 通讯员 药海潇

作为国家级贫困县,山西省和顺县的小财政却在政府采购的“大集中”上做出了好文章。

全县120多个行政事业单位的日常办公用品、设备耗材、专用小型设备等600多种采购品目，一律由政府采购实物供应站集中供应。山西省和顺县结合该县实际，9年来走出了一条政府采购实物供应的特色之路。

应需组建供应站

2003年和顺县由于采购规模分散、关系售货普遍、流通环节多，加之运输成本较高等因素影响，采购市场质次价高、以次充好、买少开多等现象严重。从价格方面来看,与附近的太原、石家庄等地相比普遍高出20%左右。

鉴于此，该县财政局考察组先后深入北京中关村、石家庄、太原等地进行实地考察，在反复比较采购成本、采购价格的情况下，于2003年8月下旬着手组建“和顺县国库集中支付实物供应站”。该供应站为全额事业单位，隶属于政府采购中心。至今，实物供应站已成功运行9年。

运行保障机制完善

“国库集中支付实物供应站的建立，是以最大限度地节约财政资金，降低行政事业单位运行成本为目的。”和顺县政府采购中心主任张贤恩告诉记者，实物供应站对全县已纳入会计集中核算的行政事业单位的日常办公用品、设备耗材、专用小型设备等实行政府集中采购，统一供应。

据了解，财政预算、政府集中采购和会计集中核算三管齐下，是供应站正常而有效运行的有力保证。张贤恩告诉记者，供应站不是一个单独运行的机构，而是与财政预算、政府集中采购和会计集中核算相互作用、相辅相成、整体联动的有机结合体。

节支增效显奇效

据统计，9年来，和顺县实物供应站已为120多个行政事业单位累计供应货物资金达到789万元，共节约资金 102.5万元，节约率13％。

“政府采购实物供应站制度不仅有效地降低了行政事业运行成本，为和顺县贫困财政支出减负，而且该模式实施阳光作业，从源头上杜绝了腐败行为的滋生。”张贤恩认为，实物集中供应制度作为政府采购协议供货的一种形式，有着其特殊的生长环境要求，它的实行必须与当地实际情况结合起来。像和顺这种规模不大的县级比较适合操作实物供应站模式，而对于地级市操作起来，难度则大很多。

内蒙古敖汉：创县级工程采购新模式

本报记者 戎素梅 通讯员 邵彩红

提及内蒙古自治区赤峰市敖汉旗的政府采购，不能不提它的工程采购。该旗将工程采购几乎做到了极致，令其他很多区县难以比肩。

工程采购推高采购规模

记者了解到，自2003年4月率先在赤峰市成立政府采购中心以来，该旗采购中心已累计完成采购预算17. 2亿元，实际采购金额14.7亿元，节约资金2.5亿元，资金节约率达14.4%。

一个地形复杂、全靠植树造林发展起来的小县城，在政府采购工作上为何有如此大的手笔？这都是工程采购的功劳。

2006年，敖汉旗政府出台《政府投资工程建设项目施工采购管理办法》，正式将政府投资工程纳入政府采购范围。

截至目前，采购中心共组织实施了43栋公益性房屋建筑、15条市政道路、4座市政桥梁建设工程、孟克河新惠路段综合整治工程和橡胶坝工程。此外，嘎查村级集体公益事业“一事一议”财政奖补项目在全旗推广以及中小学布局调整、校舍安全等工程的成功实施，都有力地推动了该旗工程采购的发展。

创新工程采购评标方法

敖汉工程采购最值得一提的便是评标方法的创新。

从最低评标价法到经评委评审的最低价评标法，再到目前普遍采用的合理定价评审抽签法，敖汉工程采购的透明度在不断加强，工作效率也大为提高。

据采购中心相关负责人介绍，合理定价评审抽签法的主要程序是：针对工程特点、施工内容和难易程度等具体细节，组织有关部门和工程造价专业人员详细分析财政评审价，确定下浮比例，并作为合理工程造价（即中标价）；邀请专家严格审查投标申请文件、资质证件等，并向资格预审合格的申请人发出投标邀请书；开标后，评标委员会对投标文件进行严格评审，并由招标委员会对评标委员会的评审结论进行审核，确定投标文件通过审核的投标人为合格抽签人，最终经抽签（双色球抽签法或大小号抽签法，二者择其一）决定中标候选人。整个过程都在纪检、财政部门现场监督下进行。

“合理定价评审抽签法看似原始，却比较符合基层民众的心理追求和理解力，体现了公开、公平、公正的原则，净化了招投标环境和秩序，收效较好。目前，在工程类采购方面，无一例因评标方法而出现的有效投诉。”该负责人颇为自豪地说道。