让“花政府钱”的行为置于阳光下

修法观察哨

让“花政府钱”的行为置于阳光下

——专家解读《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》如何防范抑制腐败

■ 本报记者 张舒慧

在公众看来，政府采购就是“花政府钱”的行为。如何让这笔钱花得透明、高效、廉洁，一直是社会关注的焦点。此次修法从扩大法律规制范畴、强化采购各方责任、完善监督检查措施、增设采购数字化专章等维度入手，从制度设计上全面压缩权力寻租空间，防范抑制腐败，让“花政府钱”的行为置于阳光下。

从“灰色地带”到“应管尽管”

“现行政府采购法仅规制集中采购目录（以下简称目录）以内或金额达到采购限额标准以上的项目，而目录外、限额以下的小额零星采购长期依赖单位内控制度，游离于政府采购法定监管、审计核查、纪检追责等刚性约束之外，成为公共资金监管的‘灰色地带’。”中国政法大学法学院教授成协中表示。

记者注意到，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）的一大亮点就是将目录外、限额以下的零星分散采购纳入法律适用范围，实施简易采购程序。受访专家普遍认为，这一修改精准击中了“化整为零、规避监管”这一政府采购领域风险高发区。

“过去，部分采购人为规避采购程序，将大额采购项目，拆分成多笔低于限额标准的小额采购项目。此次修法聚焦政府采购预算和绩效问题，把所有使用预算资金的采购活动都纳入了监管范畴，采购人‘化整为零’的做法失去了存在的条件，有助于铲除腐败存在的‘土壤’。”湖南师范大学法学院教授肖北庚表示。

“零星分散采购中的腐败风险，往往不是一次性的大额利益输送，而是长期、分散、隐蔽的小微腐败。”清华大学公共管理学院政府法制研究中心主任陈天昊认为，这类采购虽然单笔金额不大，却具有数量多、频次高、场景分散等特点。指定熟人供应商、拆分项目、规避竞争、虚高价格、降低验收标准等行为，单个事项看似问题不大，但长期累积，不仅会影响政府采购绩效，更会破坏行政机关内部的廉政生态。此次修法的意义在于，把反腐防线从大项目、大资金前移到日常采购、基层采购之中，既保留小额采购必要的便利性，又让使用预算资金的行为有章可循、有据可查、有责可追。

成协中进一步剖析了扩大法律规制范畴的反腐效应。他表示，按照现行政府采购法，目录外、限额以下采购不属于法律规制范畴。即便查实有拆分采购、优亲厚友、收受回扣等行为，财政部门也无法依法作出行政处罚。只能依靠单位内部党纪、内控处理，惩戒力度弱、震慑不足，同类问题反复发生。将此类采购纳入法律规制范畴，财政部门之后对拆分规避采购、定向直采等行为可处以罚款、禁止参与政府采购、通报问责，涉嫌职务犯罪的还可移送监察、司法机关，从而打通责任链条，形成完整的监管闭环。

中国财政科学研究院研究员王泽彩表示，通过简易采购程序，可打破长期定点形成的利益绑定关系。

从“权责模糊”到“人人有责”

“政府采购涉及采购人、代理机构、评审专家、供应商等多个主体，过去权责模糊、责任交叉的问题突出。”成协中介绍，采购人委托代理后往往放任不管，出现问题便推卸给代理机构；评审专家在评审环节自由裁量权过大，缺乏有效约束；电子交易平台长期处于法律身份缺失状态，数据篡改、算法歧视等问题无人担责。这种“出事互相甩锅”的现象，成为政府采购治理中的顽疾。

针对这一问题，修订草案从强化各方管理入手，细化采购人、代理机构、评审专家、电子交易平台运营方、供应商等的法律责任，构建起“谁违法、谁担责”的追责体系。

“修订草案拓展了承担采购法律责任的主体范围，特别是压实了评审专家的责任。过去评审环节容易滋生腐败，现在通过明确专家义务与责任，压缩其裁量权限，同时引入终身禁评等严厉措施，对操纵评标、串通打分等违法行为形成有效震慑。”肖北庚表示。

陈天昊认为，修订草案对政府采购各方当事人的要求更加细致，体现出鲜明的问题导向。政府采购风险并非集中于某一环节，而是分布在多个主体之间。因此，防范腐败不能仅盯采购人，而要把整个采购活动中的权力、责任和行为边界都界定清楚。其意义在于，推动政府采购从单一的程序监管转向覆盖多主体、贯穿全过程的责任治理。只有责任链条清晰完整，才能避免事后推诿，真正压缩权力寻租和利益输送的空间。

修订草案的另一突出亮点，是首次将电子交易平台运营方列为独立的政府采购当事人，并明确其法律责任，这一新变化引发广泛关注。

“强调平台运营方责任，既顺应了政府采购数字化发展的现实需要，也切中了潜在风险。”陈天昊认为，电子交易平台已不仅是技术工具，而且在一定程度上具备“准公权力”属性。平台规则、算法排序、信息展示、数据接口等安排，均可能影响供应商的交易机会。若缺乏约束，易形成新型隐性壁垒。因此，明确平台运营方责任，将使数字化真正服务于效率提升、公平竞争和廉政建设，而非成为新的监管盲区。

成协中认为，现行政府采购法仅规定四类当事人，电子平台被视为技术工具，无独立法律地位。平台篡改投标文件、删除评审记录、后台屏蔽供应商等行为缺乏直接法律罚则；平台利用算法偏袒、流量倾斜扶持关联供应商，财政部门也无明确执法依据。修订草案通过设立独立专章、独立罚则，将平台技术操作全部纳入法律约束，杜绝“技术中立掩盖权力滥用”，实现线上线下同步反腐、同等监管。

“新增电子交易平台运营方责任恰逢其时，意义重大。”王泽彩表示，一是补上现行政府采购法仅覆盖线下交易主体的责任缺口，形成“线下交易主体+线上技术载体”全覆盖的监管闭环；二是为增设的“政府采购数字化”专章提供制度支撑，使数据可查、过程可溯、责任可究的穿透式监管目标真正落地；三是从技术源头封堵数字化暗箱操作空间，适应新时代政府采购廉政风险防控需求。

从“人盯数据”到“数据盯人”

修订草案最具时代特色的内容，是增设“政府采购数字化”专章，推行全流程电子化交易，推进采购活动的全程记录、穿透式监管，减少人为干预。

“过去有些腐败风险隐藏在需求设置、资格条件、评分标准、专家抽取、合同变更、履约验收等环节，表面上程序完整，实质上却可能存在定向采购、利益输送或者履约走样。数字化系统如果能够把这些环节全部纳入统一数据链条，可以穿透表面的程序合规，进一步识别采购行为背后的结构性异常。”陈天昊表示。

王泽彩详细拆解了数字化系统捕捉异常行为的四大路径：一是通过对同一单位同品目累计金额自动核算、采购频次监测、采购时间集中和金额刻意卡线识别等，让“化整为零”无所遁形；二是通过设备指纹与网络身份比对、投标文本语义相似度比对、报价规律特征识别等，精准捕捉围标串标异常；三是通过评审打分画像监测、采购人违规干预留痕捕捉、异常低价和高价自动比价等，识别人为操作异常；四是通过匹配验收与采购数据、资金回流监测和预警闭环处置，发现履约、资金支付异常。

“数字化采购并不会自动带来廉洁。”陈天昊补充道，政府采购数据高度集中以后，会产生新的风险。比如，商业秘密等敏感数据泄露风险；采购文件、评审记录等被后台非法篡改风险；少数掌握系统管理权限的人员利用后台操作谋取不正当利益的权限滥用风险。

如何防范监管数据泄露或系统后台篡改等新型腐败风险？肖北庚强调法律联动的重要性。他认为，对于数据泄露问题，需要通过数据安全和个人信息保护相关法律来保障数据安全，防止信息被随意使用。对于信息篡改问题，算法平台日志制度和关键节点记录可以起到防范作用。如果篡改行为违反了相关法律，平台责任条款中也规定了电子交易平台侵害当事人民事权益要承担相应责任。也就是说，需要与其他法律联动，形成联合惩戒。

陈天昊从制度建设层面提出了系统性解决方案。具体来看，明确数据分类分级管理规则，对不同类型数据设置不同访问权限和保护强度。建立严格的权限管理和操作留痕机制，所有后台访问、数据修改等操作都应当有日志记录，且日志本身应当防篡改、可审计。完善数据共享边界，明确哪些数据可以共享、向谁共享、基于什么目的共享、保留多长时间等。

在成协中看来，需要从技术层面加以防控。一方面，通过哈希值加区块链分布式存证双重固化。所有投标文件、评审记录、采购合同、操作日志生成唯一哈希摘要实时上链，分布式多节点存储。后台任何修改都会导致哈希值不匹配，系统自动触发异常告警，原始记录永久留存、无法彻底删除。另一方面，严格落实信息安全等级保护。部署入侵检测系统，对后台批量删除、批量修改、批量导出敏感数据等进行自动拦截并推送监管预警。此外，加大算法透明与常态化外部监督。平台流量排序、投标筛选等算法规则向财政部门备案，不得设置无依据隐性权重偏袒特定主体。平台每年需委托独立第三方机构开展数据安全、算法公平、防篡改能力专项评估，评估报告公开并作为平台运营资质延续依据。

王泽彩则提出了风险共治闭环理念，即建立财政牵头，网信、公安、保密和市场监管等部门共同参与的联合监管机制。从技术底层防护、权限分权管控、法律责任约束和跨部门联合监管四个维度构建防火墙，有效防范后台管理员篡改、删除交易记录的内部腐败行为，降低海量采购敏感数据集中存储引发的泄露、倒卖和滥用风险。

专家们一致认为，本次修法不是简单的法条修补，而是通过制度设计上的系统性重构，让“花政府钱”的行为从预算编制到履约验收、从线下操作到线上运行、从主体行为到技术权力，全方位、全链条地置于阳光之下。这既是反腐败制度建设的重大进步，也是推进国家治理体系和治理能力现代化在政府采购领域的具体体现。

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