8号文推动电子卖场走向全国一盘棋

【e采新篇】

编者按：电子卖场是小额零星采购阳光交易的重要窗口。财政部新近印发《关于推进地方政府采购电子卖场高质量发展的指导意见》，为全国电子卖场平台标准化、一体化发展锚定新方向。本报从今日起辟专栏“e采新篇”，拆解新规要义、问诊实操堵点、分享地方实践，助力各方吃透政策、规范线上采购，以数字化赋能政府采购提质增效。

8号文推动电子卖场走向全国一盘棋

■ 张泽明

日前，财政部、市场监管总局联合发布了《关于推进地方政府采购电子卖场高质量发展的指导意见》（财库〔2026〕8号，以下简称8号文）。该文件对全国的电子卖场建设产生重要影响，旨在解决以往电子卖场建设中一直存在的难题，为电子卖场在政府采购领域得到更规范应用奠定了基础。

为电子卖场规范发展便捷使用提供指导

电子卖场的雏形，可以追溯到最早的协议采购，即通过政府集中采购，对小额零星的办公产品、电子设备等进行供应商入围采购，然后由采购人在实际进行采购时，在协议采购最高限价的基础上与入围供应商再次议定价格，议定价格不得超过最高限价。由于协议采购在采购人与供应商议定价格机制上的缺陷，协议采购价格居高不下而被大众诟病。随着《深化政府采购制度改革方案》的实施，协议采购开始向电商化的电子卖场转型。2022年随着《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）正式实施，电子卖场的供应商入围与产品二次竞价有了基本遵循，但电子卖场发展仍然存在一些需要解决的现实问题。

一是电子卖场的名称与管理各有不同。比如有的地方叫电子卖场，有的地方叫网上商城，遵循不同的管理制度。

二是各地电子卖场发展与统一大市场建设要求有差距。表现在各地都在发展自己的电子卖场，但是产品品类异构现象较为突出，不同电子卖场数据无法自由流通。同时各地对电子卖场有自己的管理办法，供应商面临多头管理问题。

三是框架协议采购与电子卖场的关系没有明确。以往电子卖场中使用的电子竞价与反拍方式与框架协议采购第二阶段确定成交供应商的方式，如直接选定、二次竞价、顺序轮候如何协调没有明确。

四是电子卖场对所谓政府特供高价商品如何遏制没有成熟方案。协议采购带来的价高质次争议仍有待进一步解决。

这些问题都在8号文中予以正视。8号文提出，纵深推进全国统一大市场建设，明确电子卖场各方主体权责，完善相关标准和规则，提升电子卖场服务水平，逐步形成“产品可溯、数据可查、价格可比、责任可究”的电子卖场管理和运行长效机制。对电子卖场的定位使得电子卖场规范发展有了指引，诸多难题也迎刃而解。

尤其值得关注的是，8号文由财政部与市场监管总局联合印发，这意味着电子卖场监管同时进入两部委“视野”。两个部门分别发挥各自监管职责、形成合力，有助于推动电子卖场创新发展，克服以往在单个领域难以解决的发展难题。

明确电子卖场的定位内涵

一是明确电子卖场的功能定位。8号文规定，电子卖场主要用于政府采购法规定的集中采购目录以内的货物类产品框架协议采购第二阶段的交易，可以根据实际情况，为目录以外货物类产品的小额零星采购提供服务，但不得强制要求采购人通过电子卖场采购。即电子卖场以提供集中采购目录以内的小额零星货物采购服务为主，以目录外的小额零星货物采购服务为辅。

二是明确相关主体职责定位。8号文对省级财政部门如何监管电子卖场予以明确，具体来说，省级财政要统筹推进本地区电子卖场建设，建立健全相关管理制度，明确电子卖场管理者、运行维护、价格监测等第三方服务机构、供应商的权利和责任。同时规定电子卖场归财政部门与市场监管部门共同监督管理。

集中采购机构、受委托的其他机构等作为电子卖场的管理者，要负责电子卖场建设与运行维护，制定电子卖场服务协议，完善电子卖场产品参考价形成机制。

8号文相当于在电子卖场领域实现了管办分离，电子卖场不得由财政部门进行管理运营。

三是明确电子卖场的政策功能定位。8号文压实省级财政部门职责，要求省级财政部门通过在电子卖场开辟专栏或者特色场馆、加挂标识等措施，引导采购人有效落实采购政策功能，加大对创新产品、绿色产品、中小企业产品、残疾人福利性单位产品等的采购力度。这也是目前一些电子卖场已有的行之有效的做法，8号文予以推广。

精准有效解决电子卖场固有难题

一是解决供应商以政府采购特供产品为噱头提高报价问题。8号文要求电子卖场上架产品应当是市场上已有销售的“货架产品”，原则上应当具备商品条码（符合国家标准GB12904-2008的条码），不得是专供政府采购的产品，无法生成参考价的产品原则上不得上架销售。商品条码是用于标识商品身份的条码，2026年5月1日起，《国家市场监督管理总局关于修改<商品条码管理办法>的决定》（2026年2月28日国家市场监督管理总局令第127号修正）已正式施行，商品条码管理更加规范有效。电子卖场通过引入市场监管领域使用的商品条码，破解所谓政府采购特供难题，使电子卖场产品价格可以更加有效地与市场上一般流通的产品进行横向比较。这是8号文在政府采购监管领域的一大创举。

二是对电子卖场上架产品实行谨慎开放态度。电子卖场的产生与框架协议采购紧密相连，但是8号文没有要求电子卖场上架的必须是框架协议采购的产品，因为框架协议采购的主要是集中采购目录以内的小额零星货物，而是要求电子卖场还可以上架集中采购目录以外的小额零星采购货物类产品，但不得强制要求采购人通过电子卖场采购。这样电子卖场就形成了电子超市、电子商城的雏形，既可以提供通过框架协议采购确定的采购人必买的东西，也可以提供集中采购目录以外采购人可以选购的货物。财政部此次还一并发布了《政府采购电子卖场产品分类指导标准（2026年版）》（以下简称《指导标准》），具体包括了12个一级分类、45个二级分类、130个三级分类和244个四级分类。各地如果在《指导标准》基础上新增其他上架电子卖场品类，需要报财政部国库司备案。

对电子卖场产品和供应商的准入，8号文特意强调了非歧视原则。对于集中采购目录内的货物，依照框架协议采购的有关要求办理即可。对于集中采购目录外的货物，8号文要求各省级财政部门指导电子卖场管理者合理确定电子卖场供应商和产品准入条件，不得设置或者变相设置品牌、规模、行业、地域、所有制形式、组织形式、股权结构、投资者国别等门槛条件，对供应商实施差别待遇或者歧视待遇。

三是高度强调统一大市场建设。首先是高度强调电子卖场互联互通，即已经建设的地市级以下电子卖场应逐步实现与省级电子卖场互联互通，电子卖场与中央政府采购管理系统互联互通，电子卖场信息与预算管理一体化系统信息交互共享。这样形成以财政部《指导标准》为数据规范的互联互通基础，各电子卖场不同品牌的数字证书（CA）兼容互认，从而实现电子卖场产品和价格等信息全国共享，电子卖场系统登录、供应商注册、产品上架等操作不存在数字壁垒，小额零星采购与预算管理、资金支付等有效衔接提升支付时效等。电子卖场建设还需坚持集约化原则，原则上以省为单位建设，地市级以下不新建电子卖场。

四是严格对电子卖场的监管。8号文提出了“协同进行利益冲突监管”的概念，即各省级财政部门要会同市场监管部门督促电子卖场管理者在相关合同中约定电子卖场运行维护、价格监测等第三方服务机构以及与其存在直接控股、管理关系的机构，不得作为电子卖场供应商，也不得向电子卖场供应商收取任何费用，并明确违约责任，一旦发现收费行为要依照合同约定追究责任。同时8号文还强调数据安全保密管理，省级财政部门要督促电子卖场管理者严格落实信息安全等级保护等国家网络和信息安全要求，完善电子卖场数据安全管理的标准规范。

多措并举优化电子卖场价格形成机制

产品价格偏高，是电子卖场以往最遭人诟病的问题。8号文为解决此问题，布置了4项针对性措施。

一是明确产品参考价的形成机制。8号文提出了探索和建立电子卖场产品参考价的概念。参考价是以相关产品市场销售数据为基础形成的，为采购活动的实施和监管提供对比参考，具体由电子卖场管理者负责实施，各省级财政部门要会同市场监管部门进行指导。参考价选取的市场销售数据要确保具有广泛性和代表性，保证样本数量充足，同时防止供应商通过调整其他渠道销售的产品价格操控参考价。参考价一般不高于近一段时期的市场销售均价。无法生成参考价的产品原则上不得上架销售。

二是强调采购人对电子卖场成交价格形成的能动作用。8号文要求采购人要落实主体责任，在满足采购需求的前提下，坚持价低者得。采购人能从其他渠道以更低价格采购的，对集中采购目录以内产品，8号文要求采购人应当依照框架协议有关规定从电子卖场以外的渠道采购。所谓框架协议有关规定，即按照《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第三十七条的规定，采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的，可以将合同授予非入围供应商。但是征集人应当在征集文件中载明并在框架协议中约定。对集中采购目录以外产品，采购人应当从电子卖场以外的渠道采购。

三是形成各部门价格监管合力。电子卖场管理者的主要职责，是履行电子卖场价格日常监测，定期组织对电子卖场参考价、产品价格进行巡检等，具体可以通过商品条码管理、价格监测、接受价格虚高举报等举措，综合运用大数据、人工智能等技术手段，强化价格日常监测，并定期组织对电子卖场参考价、产品价格进行巡检，对集中采购目录以外产品价格高于参考价的，应当要求供应商降低价格，否则按照协议约定作下架等处理。

省级财政部门的职责是会同市场监管部门督促电子卖场管理者做好上述价格管理工作，监管电子卖场参考价形成机制执行情况，对于经查实参考价出现异常、更新不及时的，督促相关机构及时调整参考价。对违法违规行为依法追究责任，对涉嫌职务违纪违法、犯罪的，依法移送有关部门处理。

地方各级财政部门要通过对高价采购进行提醒等方式，督促采购人关注高价采购行为，确保优质优价采购。

四是完善价格交易机制。电子卖场中集中采购目录以内的产品，是由框架协议采购产生的供应商，因此8号文要求有关方面要严格执行框架协议采购方式有关规定，在框架协议第一阶段，科学设定最高限价和淘汰率，遏制高价入围。在框架协议第二阶段如何确定价格即电子卖场产品的最终交易价格，8号文没有直接指出，但是“严格执行框架协议采购方式有关规定”的要求已经给出了答案。对于电子卖场一般使用的封闭式框架协议，财政部令第110号规定，其第二阶段成交供应商的方式包括直接选定、二次竞价和顺序轮候，其中直接选定是主要方式，除非征集人在征集文件中已经说明第二阶段采用二次竞价和顺序轮候方式。电子竞价或者反拍其实是二次竞价的外在表现形式，那么其是否还可以继续在电子卖场中应用，在何种条件下适用，则都取决于电子卖场框架协议征集文件中的规范要求。

对于集中采购目录以外的电子卖场产品，8号文规定各省级财政部门要指导电子卖场管理者制定好公开、公平、公正的交易规则，达到一定金额的要运用电子反拍、网上竞价等竞争性方式产生产品最终成交价格。要求供应商在相关协议中作出承诺，遵循公平、合法和诚实信用的原则，合理确定其产品在电子卖场的销售价格，不得出现操纵市场价格、低于成本价格倾销、哄抬价格、价格歧视等不正当行为。

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