从“头号买家”到“创新合伙人”

贯彻党的二十届四中全会精神

开栏的话：党的二十届四中全会对未来5年发展作出顶层设计和战略擘画，为下一步持续深化政府采购制度改革指明方向。即日起，本报推出“贯彻党的二十届四中全会精神”栏目，为各级政采人奋进新征程、谱写新篇章提供理论指引和思想支撑，反映各级政府采购相关部门深入学习贯彻全会精神，推动政府采购工作向更高层次、更高水平迈进的生动实践。

从“头号买家”到“创新合伙人”

——专家共探“十五五”政府采购赋能新质生产力路径

■ 本报记者 张明柳

“十五五”规划建议明确提出“加大政府采购自主创新产品力度”，将其作为加快高水平科技自立自强、培育新质生产力的关键举措。在新一轮科技革命与产业变革交织、全球科技竞争日趋激烈的背景下，政府采购正突破传统采购功能，成为连接创新链与产业链的核心纽带。多位专家围绕政策定位、落地路径、矛盾破解与长效机制等核心问题，展开深度解读，勾勒出政府采购支持自主创新的实践蓝图。

从“市场终点”到“创新起点”

在国家创新生态重构的浪潮中，政府采购正悄悄完成一场“华丽变身”。它不再是单纯收尾的“市场终点”，而是成为点燃创新火花的“生态起点”。国际关系学院经济金融学院教授赵勇点出这一转变的核心：“政府采购跳出了‘买产品’的传统框架，转而给实验室里的新技术、中试阶段的新产品送上关键的‘首秀’机会，通过创造初始市场需求，政府采购帮助科技企业破解产品造出来却找不到第一个用户的尴尬困境，成为培育新质生产力的政策强引擎。”

“政府采购的公平竞争原则筑牢了创新的‘基本盘’，创新导向的采购方式又搭起了‘登高梯’，双重因素叠加，让它成为实施创新驱动发展战略的硬核支撑。”中央财经大学财政税务学院教授姜爱华表示。

这场“变身”背后，是政府采购对创新生态的全方位“加持”。清华大学公共管理学院长聘副教授、政府法制研究中心主任陈天昊认为，作为“战略性牵引者”和“市场信号塑造者”，政府手里的采购订单分量十足。财政支出在社会总需求中占比不低，一旦明确向自主创新产品倾斜，就相当于给前沿技术和新兴产业搭建了一个大规模、稳预期的初始市场“舞台”。“这种需求端的强力拉动，能像磁石一样吸引社会资本、技术、人才等创新要素向国家战略方向靠拢，帮助企业减少研发和市场化初期的不确定性焦虑，让创新之路走得更稳。”陈天昊告诉记者。

当我们把视野拉到全球竞争的大棋局，这份支撑的战略意义就更显突出了。当前，全球产业链重构加速、科技竞争日趋白热化。赵勇表示，通过“原产地+成本比例+关键组件”三重认定等精准引导手段，政府采购能推动资源向“卡脖子”技术领域集中，在遵循国际惯例的基础上为本土企业争取成长空间。

陈天昊补充道，政府采购构建的独立国内应用市场，确保了外部封锁下我国技术路线仍能持续迭代，成为保障产业链安全与战略自主的核心基石。中国人民大学公共资源交易研究中心教授王丛虎表示，在国际技术限制常态化的背景下，政府采购的竞争性机制能有效激发企业创新原动力，这是其他政策工具难以企及的优势。

用制度基石筑就创新赋能“长青路”

好的政策不是一蹴而就，也绝不能“昙花一现”，而是应从“短期见效”升级为“长效赋能”。采访中，专家们一致认为，要让政府采购对自主创新的支持真正成为可持续的发展动力，关键在于将短期政策转化为长期制度，用法治化与制度化的“硬支撑”，筑牢政策落地的“强根基”。

赵勇认为，长效制度框架须架起“法治化、规划化、预算化”三大支柱：在政府采购法修订中明确创新采购的法律地位与核心规则，让政策于法有据；将采购支持方向与国家中长期科技规划精准对接，确保与产业发展节奏同频共振；在财政预算中设立稳定的创新采购资金池，从资金源头上保障政策连续性，给市场传递长期稳定的预期。

陈天昊表示，法治是长效机制的“压舱石”。唯有通过修法，将“支持自主创新”明确写入政府采购法的立法原则与目的，才能从根本上确立政策的权威性与稳定性；同时在法律层面规范创新采购程序、明确采购人职责，引导政府从“单纯购买者”转变为“创新生态培育者”，营造可持续的创新发展环境。

在顶层设计的完善上，专家们已形成共识。法律保障需更细化，如明确合作创新采购中知识产权归属、风险分担及研发失败豁免等关键规则，打消企业参与顾虑；考核机制须更健全，将创新产品采购比例、中小企业创新采购份额等指标纳入政府绩效考核，形成有效激励；动态调整须更及时，组建由产业界、科技界、采购部门共同参与的专家委员会，定期评估优化政策方向与标准；政策衔接须更紧密，推动政府采购制度与科技进步法、民营经济促进法等法律法规协同发力，形成制度合力。

当前创新领域最突出的痛点，正是成果转化率偏低。中国财政科学研究院原副院长、研究员白景明直言，政府采购支持自主创新产品政策的核心，就是要打破创新成果“躺在图纸上”的僵局，把概念变成货架上的产品、把产品做成成规模的产业。

采购工具的创新升级是政策落地的关键抓手。财政部去年推出的合作创新采购模式，已为政策落地提供了全新支撑。赵勇建议，对于前沿技术和创新产品，应广泛推广合作创新采购模式，配套成本补偿、里程碑付款等灵活合同类型，真正与企业共担研发风险，推着创新成果从样品快速升级为产品、成长为商品，让“研发—应用—反馈—迭代”的良性循环转起来。陈天昊也认同这一思路，提出要进一步扩宽竞争性磋商、合作创新采购等灵活采购方式的适用范围，通过规范化的供需对话机制，规避因程序僵化错失创新机遇的可能。

从“单点发力”到“系统破局”

如果说政府采购给创新送上“破冰首单”是迈出了关键一步，那么要让这份支持持续发力、真正转化为新质生产力的增长动能，还需要打破“政策孤岛”，构建起系统性的落地体系。多位专家一致认为，政策从规划“蓝图”走向现实成效，核心在于做好“系统协同”与“统一市场”两篇大文章，让各项举措形成合力、顺畅运转。

要形成系统性支持合力，制度协同是首要突破口。赵勇提出，需将需求侧的政府采购政策，与供给侧的研发专项资金、税收优惠等工具深度融合，覆盖企业“研发—中试—首购—推广”全生命周期，形成“降成本”与“给市场”的双轮驱动。王丛虎表示，应在预算阶段开展多方参与的采购需求论证，确保创新需求与企业供给精准对接，同时建立绩效评估与责任追究机制，保障政策落地见效。

全国统一大市场的建设，是打通政策落地“最后一公里”的核心支撑。在专家们看来，政府采购绝不能成为新的区域分割线，而应成为促进创新资源跨区域流动的“催化剂”。白景明强调，地方政府的认知提升是前提，需主动打破区域封锁思维，梳理优化物流、信息化、采购等领域的规章制度，为创新要素自由流动扫清障碍。赵勇给出了具体路径，即推行“统一规则、开放平台、互认机制”，包括制定全国统一的创新产品认定标准，减少地方自由裁量空间；完善全国性政府采购电子平台的交易功能，让供需信息高效匹配；建立跨区域采购结果互认机制，降低企业跨区域投标的制度性交易成本。

陈天昊进一步提出“放活”与“管好”的平衡之道。一方面，通过严格监管破除地方保护，让创新产品在全国市场公平竞争。另一方面，引导各地依据资源禀赋发展特色创新方向，避免同质化竞争，鼓励跨区域创新联合体建设，实现优势互补。在政策工具上，应多采用引导性、普惠性手段，例如发布最佳实践、搭建跨区域技术交流平台、提供创新信息服务等，通过优质信息的传播和扩散，赋能市场主体，促进整体创新能力提升。

在创新导向与公平效益间寻得平衡

政策落地的过程，往往伴随着多重目标的协调与博弈。当政府采购全力为自主创新“保驾护航”时，如何在“自主创新导向”“财政资金效益”“市场公平竞争”三大目标间找到平衡点，成为考验政策实效的核心课题。

“当前最关键的问题，是要避免为了支持而支持，同时，要消除保护落后、扭曲市场价格信号、损害市场公平竞争环境等问题出现的可能。”赵勇认为，破解这一难题，核心要从“看身份”转向“看价值”。首先，建立科学的价值评估体系，不搞“唯国产论”，而是综合考量技术先进性、可靠性、长期使用成本等综合效益，让财政资金花在“刀刃上”。其次，推行创新产品动态管理清单与退出机制，对长期依赖扶持却难以形成竞争力的产品果断“摘帽”，把资源留给真正有潜力的新技术。最后，坚守竞争中性原则，不管企业规模大小、所有制类型，只要产品符合创新标准和本国要求，就给予平等竞争机会，既护创新活力，又保市场公平。

王丛虎则结合国情给出了更具现实针对性的思路。他坦言，政府采购作为多功能政策工具，三大目标确实存在一定冲突，而解决冲突的关键在于明确不同阶段的政策重心。参考发达国家经验，结合当下我国高质量发展的核心需求，“自主创新导向”理应放在优先位置。因此，政策设计应坚持“以自主创新为核心，兼顾财政资金效益与市场公平竞争”的原则，在重点支持创新的同时，通过规范程序、强化监管，避免政策走偏，实现多重目标的动态平衡。

陈天昊认为，三大目标看似有张力，实则内在协同：创新产品的价值不仅限于自身功能，更在于其“溢出效应”。“政府采购率先应用的新技术，会逐步扩散到整个社会经济领域，带来整体生产效率提升，这是远超采购成本的社会效益；财政资金的效益也不应窄化为‘最低价’，性能优、可靠性强的创新产品，长期综合价值远高于低价低效产品。”陈天昊告诉记者，“真正的公平竞争，本就该是比创新而非比低价，要引导市场主体从‘拼价格’转向‘拼创新’，通过高质量创新抢占市场先机。”

从“破冰首单”的精准托举，到系统协同的合力推进，从多元目标的动态平衡，到长效机制的坚实构建，政府采购支持自主创新的政策逻辑链已清晰成型。在创新驱动发展战略的引领下，这套兼具力度与温度、兼具灵活性与稳定性的制度体系，必将成为培育新质生产力的“孵化器”，为“十五五”时期高质量发展注入源源不断的强劲动能，让自主创新之花加速绽放。

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