五载耕耘 硕果盈枝

五载耕耘 硕果盈枝

——“十四五”时期政府采购制度建设回眸

■ 本报记者 马金眈

法治，是营商环境最坚实的基石。回眸“十四五”，面对日新月异的发展命题，政府采购制度建设硕果盈枝，步履铿锵。5年来，政府采购制度从完善走向优化，规则体系日趋成熟，监管机制持续升级，在改革的“深水区”，稳扎稳打，多点突破，推动政府采购事业实现跨越式发展。

制度体系迈向精细化

法治根基日益牢固

“‘十四五’期间，我国围绕现代政府采购制度目标，持续完善全过程、全方位和全覆盖的政府采购制度体系。”中央财经大学财政税务学院教授姜爱华表示。

5年来，为适应发展要求，政府采购的制度体系日趋精细与完善。作为政府采购根本制度的政府采购法，其修订也进入了关键期。2022年7月，财政部公布了新版《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），再次向社会公开征求意见。在政府采购政策、采购方式与程序、采购合同管理等多个方面作出新调整。2025年5月，全国人大常委会2025年度立法工作计划公布。政府采购法修改纳入全国人大常委会预备审议项目，新法“亮相”指日可待。备受关注的“两法”协调问题也取得重要进展，财政部在2022年的《财政部对十三届全国人大五次会议第1464号建议的答复》中表示，将围绕两法协调统一，加快推进政府采购法的修订工作，努力实现政府采购一个领域一套规则，优化政府采购营商环境。

5年来，新的政府采购方式也相继问世。政府采购框架协议采购方式、政府采购合作创新采购方式接连推出，为政府采购工具箱添置了新工具。多频次、小额度采购活动相应制度规范的“短板”被补齐，产品创新和推广应用也有了政府“下单”来引导支持。当然，原有的采购方式也在与时俱进，将以“新面孔”出现。2021年4月，《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》向社会公开征求意见，征求意见稿对评审机制等进行了重大调整，拟重构我国政府采购货物和服务招投标制度，招标采购方式也将更加完善。中国政法大学法学院教授成协中表示，政府采购制度不断引入新型采购方式和评审机制，旨在适应市场多元化需求和提高采购绩效。制度创新也为政府有效配置资源提供了有效工具。

5年来，财政部还出台了针对政府采购需求管理、政策功能、代理机构等方面的一系列管理制度。针对实务中亟须明确的问题，财政部一一进行明确。2022年1月，财政部明确“较大数额罚款”认定标准，印发《关于〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉第十九条第一款“较大数额罚款”具体适用问题的意见》，将《中华人民共和国政府采购法实施条例》规定的“较大数额罚款”认定为200万元以上的罚款。2023年7月，财政部公布对全国人大代表刘璠相关建议的答复函，明确政府采购领域目前并未取消保证金收取政策。2024年12月，财政部办公厅印发《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》，决定自2025年2月1日起，在北京、天津、上海、福建、广东自由贸易试验区和海南自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作。2025年10月，财政部研究起草《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知（征求意见稿）》，明确异常低价的情形，要求加强采购需求管理及政府采购履约验收管理，旨在遏制低价恶性竞争。

“一系列制度建设和修订工作相互衔接、层层推进，共同推动了我国政府采购从传统程序型采购向现代治理型采购转变，不仅提升了财政资金使用效益，也为落实国家战略和服务高质量发展提供了制度支撑。”重庆市政协副主席、致公党重庆市委会主委丁时勇说。

天津工业大学法学院副教授杨海静表示，我国政府采购制度建设逐步从“建立健全”向“重视效益”过渡。政府采购制度是国家治理体系的重要组成部分，从注重程序合规向提升制度效能转化是国家治理现代化的体现。

一项项制度接续递进，从立柱架梁、夯基垒台，到蹄疾步稳、多点开花，推动政府采购制度更加成熟定型，让政府采购当事人依法采购，保障自身合法权益，规范政府采购市场秩序。

政策功能持续扩围增效

服务大局彰显担当

政府采购政策是宏观调控的重要抓手。无论是支持中小企业、科技创新，还是支持乡村振兴、绿色发展，都需要发挥政府采购政策功能与引领作用，强化政策组合效应。

——支持中小企业。中小企业是经济发展的关键力量，对中小企业的支持和帮扶是重中之重。从财政部、工业和信息化部出台的《政府采购促进中小企业发展管理办法》到财政部印发《财政部关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》，对中小企业的支持继续加码。评审优惠幅度上调，“政采蛋糕”更多，助力经济平稳健康发展。

——支持乡村振兴。为支持乡村振兴，巩固脱贫攻坚成果，政府采购的防贫网越织越牢、越织越密。2021年4月，财政部等四部门发文要求，继续实施政府采购脱贫地区农副产品工作，自2021年起各级预算单位预留不低于10%的食堂采购份额采购脱贫地区农副产品，促进乡村产业振兴。至2024年，支持力度进一步提高，财政部发文要求，具备条件的预算单位，鼓励按照15%的比例预留采购份额。

——支持科技创新。创新是发展的第一动力。2024年4月，财政部出台《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》，增设一种新的采购方式——合作创新采购方式，以完善政府采购支持科技创新制度，进一步发挥政府采购从需求端对科技创新的引领和支持作用，为发展新质生产力赋能。

——支持绿色发展。推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制。2022年5月，财政部发布了《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，明确提出要完善政府绿色采购政策，包括建立健全绿色低碳产品的政府采购需求标准体系，大力推广应用装配式建筑和绿色建材等具体举措。从2020年财政部、住房和城乡建设部决定运用政府采购政策支持绿色建材和绿色建筑以来，试点城市已从6个扩围到48个市（市辖区），再扩围到101个市（市辖区）。2023年3月，财政部等三部门还印发了《政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策项目实施指南》，对纳入政策实施范围的建设工程项目全流程进行规范。

“十四五”时期，财政部大力推进新能源汽车。2024年12月，财政部印发了《关于进一步明确新能源汽车政府采购比例要求的通知》，要求各单位在年度公务用车采购总量中新能源汽车占比原则上不低于30%，部分公务用车原则上100%采购新能源汽车，让新能源汽车渐成趋势浪潮。

杨海静表示，“十四五”期间各项政府采购政策的出台，展现了我国政府运用公共采购工具进行宏观调控的治理智慧。政府采购制度不仅是规范政府采购行为、提高资金使用效益、促进廉政建设的程序性工具，更是在支持中小企业、引领创新、节约能源等方面发挥着越来越积极主动的作用。

丁时勇认为，“十四五”时期我国政府采购政策功能持续扩围增效，清晰地展现了采购政策从传统财政支出管理工具向现代化国家宏观调控重要抓手的战略性转型。这一时期的一系列举措，体现了政策功能的“扩围”与“增效”，凸显了政府运用采购权力引导资源配置、服务国家重大战略的系统性思维与坚定决心。总体上看，政府采购政策体现出我国政策设计体系更为成熟，已经成为经济社会高质量发展的坚实有力的制度保障。

监管机制持续升级

着力整治乱象

发挥政府采购政策功能，对市场主体的支持不可或缺，有力有为的监管也必不可少。“十四五”时期，财政部明法度、立规矩、治乱象，着力清除政府采购领域违法违规行为，充分发挥法规制度的基础性、保障性作用。深挖问题根源，以法治思维和法治方式深化监管，打出优化营商环境“组合拳”，清除发展路障，5年来，监管工作层层深入。

参与政府采购活动的供应商，首先要进入到“库”里，这无疑给供应商设置了“门槛”。2021年1月，财政部印发《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》，明确开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理工作，以维护政府采购市场秩序，阻止权力寻租行为，清除供应商“门槛”，进一步优化政府采购营商环境。

采购人设置差别歧视条款、代理机构乱收费、供应商提供虚假材料、供应商围标串标，这“四类”违法违规行为是政府采购领域出现的重点问题。为遏制乱象发生，2023年11月，财政部等三部门印发通知，开展专项整治，对“四类”政采违法行为“零容忍”。重点内容包括采购人倾斜照顾本地企业，指向特定供应商或特定产品，代理机构违规收费、逾期退还保证金等。同年12月，财政部印发了《关于进一步提高政府采购透明度和采购效率相关事项的通知》，围绕政府采购信息公开、电子化实施采购项目、提高合同签订效率、加快支付采购资金、开展政府采购融资等方面出台了一系列新规，进一步提高了政府采购透明度和采购效率。

面对政府采购领域出现的突出问题，2024年6月，国务院办公厅印发《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》，明确了3方面9项重点任务，力争用3年左右的时间，着力解决当前政府采购领域存在的突出问题，使政府采购市场秩序更加规范，政府采购制度建设迈出实质性步伐，建立健全促进现代产业发展的政府采购政策功能体系。

同年，代理行业的发展也备受重视。随着“放管服”改革，代理机构野蛮式生长，市场竞争加剧，行业发展呈现出“小、散、乱”的趋势，执业能力良莠不齐，部分代理机构存在从业人员专业能力不足、法律意识淡薄、违规操作、同质化恶性竞争等问题。2024年11月，财政部出台了《政府采购代理机构监督检查暂行办法》，明确了代理机构监督检查的职责划分、检查模式、检查重点内容、处理处罚结果及结果运用等内容，以加强对代理机构的监督检查，确保执法检查合法、公正、高效，代理机构告别“野蛮生长”时代。

“‘十四五’以来，加强政府采购监管成为建设法治政府、优化营商环境的重心之一。”成协中表示，经过多年的实践，我国政府采购监督管理体制越来越健全，监管效能持续提升。横向上，体现为以财政部门为核心，与公安、市场监管等部门协同配合的格局，总体形成了部门协同、央地联动的监管格局。纵向上，《代理机构监督检查办法》明确财政部负责统一组织指导，各级财政部门按照预算级次对本级代理机构实施检查。政府采购监管效能持续提升。

促进公平竞争

激发市场活力

市场壁垒不仅是市场主体发展的“拦路虎”，也是经济发展的“绊脚石”。从政府采购“身份歧视”的“潜规则”，到“条款歧视”的“不公平”，都限制了市场主体公平竞争。2022年4月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布。其中明确，要持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法。

杨海静表示，“十四五”期间，我国政府采购领域不仅在制度建设方面实现了“形式平等”，并致力于主动构建高水平对等互惠的实质平等规则，体现了市场化、法治化、国际化的改革方向。

对于内外资企业平等参与政府采购活动，2021年10月，财政部印发《关于在政府采购活动中落实平等对待内外资企业有关政策的通知》，其中提出，保障内外资企业平等参与政府采购，在政府采购活动中落实平等对待内外资企业的要求，平等维护内外资企业的合法权益。2023年7月，国务院印发《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》，提出要保障外商投资企业依法参与政府采购活动，尽快出台相关政策措施，进一步明确“中国境内生产”的具体标准。2025年9月，国务院办公厅印发《关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》，明确了政府采购中的本国产品标准，对符合标准的本国产品给予20%的价格评审优惠。

姜爱华表示，我国近年来持续推进建设统一大市场，推动构建新发展格局。作为统一大市场的重要组成部分，政府采购遵循“公平竞争”原则，旨在为内外资企业创造公平竞争的营商环境，特别是近期出台的本国产品标准，更有力地推进了市场化、法治化和国际化的营商环境建设。

“十四五”时期，多个需求标准陆续出台，涉及货物、服务、工程等政府采购需求细分标准数十个，对提高政府采购需求管理的科学化、规范化水平，进一步落实政府采购公平竞争原则具有重要意义，能有效防止采购人设置不合理条款歧视和排斥潜在供应商，确保采购过程中供应商进行公平竞争。

2023年3月，财政部等三部门联合发布《绿色数据中心政府采购需求标准（试行）》。其中明确，数据中心相关设备和服务应符合相应法律法规和强制性标准的要求，应优先采用国家鼓励的先进技术、工艺、产品和装备。同年12月，财政部、工业和信息化部公布了台式计算机、通用服务器、操作系统、数据库、便携式计算机、一体式计算机、工作站等7类政府采购需求标准。2024年12月，财政部、国家知识产权局公布《专利商标代理服务政府采购需求标准（试行）》，明确项目服务内容及质量标准、专利商标代理机构及人员要求、商务要求、需落实的政府采购政策、履约考核参考标准等。

丁时勇表示，“十四五”时期，我国系统性推进法律规则落地，持续夯实法治化建设基础，主动对接国际规则，积极实现公平竞争，我国政府采购在平等对待内外资企业及标准建设方面兼具系统性与突破性，工作成效十分显著。

“制度的细化使国内市场更加开放和公平，同时也为内外资企业平等竞争创造了条件。因此，政府采购在平等对待内外资企业、在促进‘大市场’建设、规范市场秩序等方面发挥了示范作用，体现了政府作为市场监管者和服务者的职责结构。”成协中说。

这些来之不易的制度成果，为推动政府采购高质量发展提供了强大动力和制度保障。实践发展永无止境，制度建设也将书写“实践续篇”，不断将政府采购改革推向前进。

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