如何遏制政府采购救济权滥用

【聚焦恶意投诉】

如何遏制政府采购救济权滥用

■ 欧雨祥

为保护政府采购当事人的合法权益，政府采购法律法规赋予了供应商（包括潜在供应商）质疑、投诉的救济权利。但不可否认的是，日益增多的职业投诉和恶意投诉，给采购人、采购代理机构、监管部门带来了新的挑战。笔者认为，职业投诉和恶意投诉行为是对政府采购质疑和投诉权的滥用，有违诚实信用原则。非法的质疑投诉会干扰正常的政府采购流程，故要采取有效措施加以识别和治理。

职业投诉与恶意投诉的定义及关系

职业投诉是指企业或者自然人通过参与政府采购活动来获取质疑、投诉资格，或者以其他供应商名义帮助其代理提出质疑、提起投诉，以此获取利益。职业投诉人以质疑投诉为职业，并没有真实投标意愿或者履约能力，其目的不在于中标，而是通过投标取得向采购人质疑、向政府采购监管部门投诉的资格，以此获取不正当利益。

恶意投诉是指供应商出于不正当目的，或者宣泄投标失败的不满，利用政府采购质疑、投诉制度便利，故意捏造事实或歪曲真相，意图损害其他供应商合法权益或干扰政府采购市场的行为。其特征在于主观恶意性、行为的不正当性、事件的持续反复性，并形成危害性后果。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第三十七条明确了恶意投诉的三种情形，即捏造事实、提供虚假材料、以非法手段取得证明材料。

在笔者看来，职业投诉与恶意投诉既有区别又有一定联系。恶意投诉者不一定是职业投诉人，但职业投诉人的投诉中一定包含恶意投诉。恶意投诉者可能为获取不正当利益而投诉，也可能单纯为宣泄投标失败的不满、诋毁其他供应商等而投诉。职业投诉人主要是为了获取不正当利益。当其实在没有正当投诉原因时，还会采取恶意投诉的手段来获取利益，甚至还会代理其他供应商进行质疑投诉。实践中，职业投诉人往往能够精准识别出项目存在的瑕疵，抓住供应商的薄弱环节提出质疑投诉，迫使其就范。因此，业内通常用“恶意投诉”一词来指这个群体所提出的质疑投诉，认为其提出质疑投诉的目的在于要挟供应商从而获取不正当利益，在主观上存在不正当的动机。

无论是职业投诉还是恶意投诉，都与供应商正当维权是有区别的，要严格加以区分。笔者认为，应当允许供应商在投诉过程中存在失误，不能要求所有投诉都绝对准确，毕竟供应商对政府采购制度的理解可能相对有限。当供应商感到不公时提出投诉，这种情形应当予以包容，不应简单归为恶意，这也是出台94号令的目的所在。

职业投诉与恶意投诉行为的影响

合法的质疑投诉有利于采购人发现采购项目存在的问题，有利于财政部门有针对性地开展监督检查，促进政府采购规范透明、公平公正。反之，非法的质疑投诉则会干扰正常的政府采购流程，具有较大的负面影响，主要表现为以下三个方面。

一是减缓采购项目进度，人为拉长政府采购周期。这既增加了采购人的行政成本，导致正常的采购计划、工作任务不能如期完成，又提高了供应商参与采购活动的时间成本和机会成本，损害了中标供应商的合法权益。也就是说，职业投诉与恶意投诉行为不仅会扰乱政府采购市场秩序，破坏政府采购生态，而且会导致“劣币驱逐良币”，不利于构建政府采购统一大市场。

二是造成财政资金损失或供应商商誉侵害。职业投诉和恶意投诉往往会影响采购效率，甚至有些采购项目会被“拖黄”。有些中标供应商虽然没有违法违规之举，但因中标而会被故意针对，甚至因恶意投诉而商誉受损。

三是增加政府采购监管部门的工作负担。有些职业投诉人和恶意投诉者没有事实根据，频繁地针对政府采购项目提出质疑、投诉，在一定程度上增加了监管部门的工作量。

当然，质疑、投诉是监管部门获取违法线索的主要渠道之一。职业投诉人的投诉不全是恶意投诉，有些是代理的合法投诉行为。从这个角度来看，职业投诉人的存在也具有一定积极作用，间接促使采购人和采购代理机构提高工作水平，推动采购文件和采购过程合法合规。

治理恶意投诉的对策和建议

——加强质疑投诉源头治理。对于职业投诉和恶意投诉来说，主要获利来源是被质疑供应商的“花钱消灾”行为，或者采购人作出的非正式承诺，如未来项目优先考虑等。中标、成交供应商为了能够获得合同，向质疑人、投诉人支付一定数量的金钱以换取撤回质疑、投诉。笔者认为，对采购文件的质疑投诉是很难获利的。这是因为采购人或者采购代理机构在修改采购文件后可以继续或重新开展采购活动，不会选择“花钱消灾”。

因此，要压实采购人主体责任，提高采购文件质量，从源头上减少被职业投诉或恶意投诉的风险。一是加强采购需求调查。在采购文件发布前，开展采购需求调查，公开征求多方意见，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息等，为提高采购文件编制质量打好基础。二是加强采购文件论证。对于采购金额较大、社会影响较大、需求相对复杂的采购项目，要组织专家进行专业论证。三是提高采购人业务能力。加强对采购人员的培训，提高其专业素养和廉洁自律意识。四是加强政府采购业务指导。相关部门可以通过行政指导等方式，促使采购人、采购代理机构依法确定采购需求，避免采购文件出现歧视性、排他性的不合理规定。

——加强投诉受理审查。政府采购监管工作应当坚持依法行政的基本原则。相关部门在收到投诉人的投诉书后，应当依法及时进行审查。

一是在内容审查方面，要按照94号令第十八条规定的事项，逐一、仔细地审查。具体来看，需要审查投诉人和被投诉人的姓名或者名称、通讯地址、邮编、联系人及联系电话；质疑和质疑答复情况说明及相关证明材料；具体、明确的投诉事项和与投诉事项相关的投诉请求；事实依据；法律依据；提起投诉的日期。投诉人为自然人的，应当由本人签字；投诉人为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人，或者其授权代表签字或者盖章，并加盖公章。笔者认为，其中最重要的是事实依据，即审查事实依据是否真实、充分。

二是在受理形式方面，要按照94号令第十九条规定的条件逐一审查。具体来看，需要审查投诉人在提起投诉前是否已依法进行质疑；投诉书内容是否符合94号令的规定；是否在投诉有效期限内提起投诉；同一投诉事项未经财政部门投诉处理等。此外，供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。

三是相关部门在受理投诉时还可以考虑多方面因素，包括投诉人与项目的关联性、投诉频率、历史记录，以及证据的充分性与合法性。

——提高工作人员的法律水平。监管部门工作人员的法律水平高低，与政府采购质疑投诉案件的处理好坏息息相关。对于职业投诉和恶意投诉案件的识别和处理，需要工作人员熟悉政府采购法律法规，不断提高自身业务水平，以适应工作的需要。

——建立投诉保证金制度。面对日益猖獗的职业投诉和恶意投诉，可以参照民事诉讼“败诉方承担”原则，即投诉人预缴费用，最终由责任方承担，以此提高职业投诉和恶意投诉的成本。

（作者单位：湖南省永州市财政局）

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