构建高校小额零星采购新格局

构建高校小额零星采购新格局

■ 李婷

小额零星采购是高校采购的重要组成部分。当前，小额零星采购仍然存在着体制机制不够完善、制度体系不够健全、采购方式较为保守、数字化采购应用不够广泛等问题，影响了高校采购的总体质量和效率。做好高校小额零星采购自主管理，完善非政府采购管理体系建设，是高校加强内控风险防范，推进廉政建设，建立健全高效规范、公平竞争、充分开放的全口径采购管理体系的重要举措。高校必须坚持创新驱动引领，正确处理“守正”与“创新”的关系，推动构建高校小额零星采购新发展格局。

存在的问题

高校小额零星采购由高校自主制定内控制度并依据制度自主实施，应当遵循《行政事业单位内部控制规范》的相关要求。根据内部控制的全面性、重要性、制衡性和适应性原则，内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制，在部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督，符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化和管理要求的提高，不断修订和完善。然而在实践工作中，高校小额零星采购还存在以下方面问题：

——管理制度不够健全。部分高校采购管理制度精细化程度不高，对小额零星采购未印发专门的管理制度，不利于针对小额零星采购的特殊情况和特点开展精细化管理。另外，部分高校对于小额零星采购全流程管理重视程度不足，高校普遍重点关注小额零星采购执行阶段的具体措施和流程，但对于小额零星采购的立项或预算管理、采购需求管理、采购合同管理、履约验收管理及采购全流程管理的其他方面制度建设尚不全面。

——信息化程度不够高。在传统纸质材料递送、线下审批、实体签章无法满足采购管理高质量发展内在要求的背景下，“互联网+”采购管理技术手段作为新质生产力，可以为高校小额零星采购规范化、便捷化发展提供有力支撑。当前，线上采购逐步发展为小额零星采购重要形式，但部分高校在信息系统部署和信息化技术手段应用上仍存在差距，采购全流程信息化管理模式有待完善，在顶层设计、信息共享、协同管理、新技术应用等方面的现代化管理水平还有待提高。

——监管机制不够完善。相对于政府采购而言，高校对小额零星采购监督管理的重视程度略有不足。部分高校根据分级管理的相关规定将监督职能下放至二级单位或学院，但由于监督反馈机制未健全，不能形成闭环管理；少数高校未对小额零星采购的监督主体作出明确要求，形成监管“漏洞”。政府采购与小额零星采购监管力度不平衡的状态，容易为项目拆分、规避监管埋下隐患，导致“小问题”积少成多，最终形成“大问题”。

内部控制风险

在小额零星采购实际执行过程中，通常容易出现以下内部控制风险：

——制度适用僵化。根据内部控制适应性原则，采购内部控制制度既要符合国家有关规定，又要适应采购人的客观具体实际，因此小额零星采购可以根据采购人自身情况设置与客观实际相适应的采购方式和管理模式，在规范采购行为的同时提高采购效率。相关调研结果显示，32.08%的高校对零星分散限额以上项目，参照政府采购公开招标、竞争性磋商、单一来源等方式执行，采购程序与政府采购程序相同或类似，采购周期较长，程序相对繁杂，执行效率偏低。

——不相容岗位不能互相分离。根据内部控制“分级授权、分事行权、事权制衡”等要求，预算管理与执行、采购文件审核与执行、合同审核与签订、合同签订与验收、验收与保管、采购执行与采购监督等岗位职能应当相对分离。但由于小额零星采购通常按照分级分类管理原则，由高校二级单位或学院直接管理，采购专业人员和岗位有限，岗位分离往往难以覆盖采购业务全流程，在预算管理、市场调研、采购需求编制、采购执行、验收、资产管理等环节可能存在岗位或人员交叉重叠，甚至存在全程仅由同一名工作人员经办的情形。

——项目拆分。根据《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国预算法》规定，政府采购应当严格按照批准的预算执行。但对于小额零星采购，由于预算编制和管理往往不足以达到小额零星采购的精细化程度，因此较难实现从预算批复执行层面对小额零星采购实行严格把控。在监管机制不健全的情况下，项目单位可能为规避程序、逃避监管而人为拆分项目预算，将政府采购项目拆解为若干小额零星采购项目，或将零星分散限额以上的项目拆分为若干零星分散项目执行。此类行为在采购执行的前期如无法预判和规避，将可能形成审计风险和法律风险。

——采购程序不规范。由于小额零星采购全过程监管机制尚未完善、采购人员专业化程度不足、信息化管理模式不健全，在执行过程中可能出现先采购后审批、先使用后签合同等程序倒置问题，导致采购人在交易行为中处于被动地位，给学校经济活动带来一定风险。

优化对策与举措

做好高校小额零星采购系统化管理，推进高校采购事业进一步全面深化改革，促进高校“双一流”建设高质量发展，必须坚持守正与创新相结合，正确处理好“制度化、规范化”和“高效化、便捷化”的关系，统筹法律法规政策精神和小规模市场经济活动的客观实际，兼顾效率与公平，在维护市场经济秩序的同时，为科学研究、人才培养、科技创新增强动力、释放活力。

——完善制度体系，创新采购方式。一是构建制度框架，规范工作流程。高校在建立健全采购管理制度的过程中，无论采用横向或纵向制度框架体系，都应重视小额零星采购在整体采购管理中的同一性及其特异性，合理明确制度管理的有效范围，既不与上位法律法规发生交叉或冲突，又充分覆盖本单位采购管理的各类情形。可在制度建设层面通过厘清政府采购和小额零星采购属性，对小额零星采购实行“定制化”的规范管理，在审批权限、采购程序、采购周期、验收规范等方面，为小额零星采购提供适当的便利化措施，但在信息公开、合同管理、优化营商环境等方面，小额零星采购不应与政府采购有明显的本质化差异。

二是明晰采购定义，细化权责边界。完善高校小额零星采购制度，首先应完整、准确划清“采购”定义。在小额零星采购制度制订时，高校可参考《中华人民共和国政府采购法》关于“采购”“政府采购”“货物”“工程”“服务”的定义，根据本单位实际情况，明晰采购管理职责边界，对小额零星采购的采购主体、资金来源、采购对象等属性划定范围。同时，明确小额零星采购管理的内涵和外延，对依据本制度执行的相关情形，及依据其他相关制度执行的除外情形，细化判定标准，厘清实际工作中容易因定义不明确而发生推诿扯皮现象的情形，避免制度执行冲突。

三是科学设定限额，优化分级标准。《中华人民共和国政府采购法》及相关法律法规对政府采购分散采购限额以下的采购执行方式未作要求，高校可根据内部控制的适应性原则，从有利于学校采购管理和整体发展的角度出发，设定采购分级分类标准，划定不同管理层级的采购限额。在明确划分“政府采购属性”和“小额零星采购属性”的基础上，可按照采购组织实施主体分为学校集中采购、学院采购、零星采购、直接采购4种采购组织形式。学校集中采购适用于政府采购属性项目及直接采购、零星采购、学院采购适用范围之外的小额零星采购属性项目；学院采购适用于预算在政府采购限额标准以下的由教学科研单位作为项目执行单位，自主组织实施的采购；零星采购适用于预算在零星分散采购限额以下的小额零星采购属性项目；直接采购适用于学校合同签订限额以下的小额零星采购属性项目。

四是创新采购方式，激活采购效能。为提升采购管理服务效能，各高校根据自身发展实际为小额零星采购制定了更加高效化、便捷化的管理模式和采购方式。基于信息化采购管理系统的完善，电子招投标、网上竞价或比选、电子商城等线上采购方式依据其规范、高效、便捷、公开的特点，适宜作为高校小额零星采购推行的主要方式。同时，为解决小额零星采购中面临的实际难题，在兼顾“三公一诚”原则的基础上提高采购效率，可为特定采购内容或限额范围内的采购项目设定特殊采购方式，通过限定适用情形并要求提供证明材料进行合理约束。例如，针对图书、期刊、数据库等采购项目采用相关联盟议定价格的采购方式；针对会议培训酒店服务采购项目采用实地考察、集体决策的采购方式；针对出版服务类采购项目采用定向比选采购方式等。这既为特殊情形下的采购问题疏通了堵点，又加强了制度约束，降低了执行风险。

——构建信息系统，提升服务效能。通过构建流程规范、责权对等、程序固化、自动推进的信息化采购业务管理系统，可实现将采购相关法律法规和内部控制管理要求内嵌到信息化管理模式中，从而实现“管理制度化、制度流程化、流程表单化、表单信息化、信息数智化”，形成制度执行严格规范的现代化采购流程体系。通过信息系统的角色权限管理，分别设置立项、审核、审批、执行、合同签订、印章管理、项目管理和入档等系统权限，保证不相容岗位相分离、多级管理、分级授权等内控要求，形成采购工作各角色之间高效联动、各司其职、统筹推进的工作模式。通过信息系统对采购需求与评审因素的字段化调取，可以最大程度实现分值设置与评审因素的量化指标相对应，从而提高采购的公平性、公正性。

——深化全过程管理，建立统筹机制。在当前政府采购一体化管理逐步完善的背景下，高校小额零星采购也应逐步实现全过程规范化和精细化管理。一是加强需求管理，完善小额零星采购市场调查、采购需求调查机制，灵活运用调查方式，充分掌握市场信息、明确采购需求，作为立项依据。二是加强立项管理，按照学校发展和学科建设的实际需要，建立全校采购项目库，并根据重要性和紧迫性排序，作为预算安排依据；统筹全校相关采购项目，将适宜合并采购的相同品目、近似需求的采购项目进行合理划分，开展统一集中采购。三是加强预算管理，建立健全预算编制和调整机制，强化预算刚性约束，坚持“无预算不支出”。四是加强履约验收管理，夯实小额零星采购项目单位和经办人的主体责任，结合信息化管理手段，做好采购项目履约验收的记录、跟踪、评价、追责等工作，探索建立小额零星采购绩效考核机制，完善小额零星采购全过程闭环管理。

——健全监督机制，筑牢风险防线。高校应建立健全采购全链条监督检查机制，加强对小额零星采购活动全过程监督，以内控制度为指导，进行全流程内控评估和多层次监督，严肃查处违规违纪行为。建立采购管理部门、采购人代表、评审专家、采购代理机构互评共促、相互监督机制，充分发挥二级单位党委和采购工作领导小组、采购专员等组织机构监督作用，将监督评价细化至参与高校小额零星采购的各个主体，强化权力运行制约和监督体系，探索高校小额零星采购多层次、全方位、立体化监督管理模式。大力开拓线上监管新路径，建立信息化监督管理体系，通过历史成交价格比对、成交供应商统计、供应商信用风险评估、合同履约情况追踪等方式，充分运用大数据监测和AI智能分析等数智化技术手段，建立实时采购风险评估和预警机制，实现监督预警和风险管控常态化。

（作者单位：陕西师范大学）

背景资料

高校小额零星采购管理现状调研及分析

笔者针对高校小额零星采购设计了调研问卷，面向全国53所高校开展了问卷调研，回收有效问卷53份，其中教育部直属高校35所，其他部属高校3所，地方所属高校15所。

制度建设

近年来，高校对小额零星采购的认识逐步提高，并逐步从制度建设、流程管理等方面，形成独立的体系。根据调研结果，79.25%的高校针对小额零星采购实行了专门的制度化管理。小额零星采购通常按照一定限额标准实行分级管理，限额标准以上组织现场开标评审或通过电子招投标方式确定成交供应商；限额标准以下可以不经过组织现场开标评审或电子招投标流程，通过程序更为简化、时效更为快捷的采购方式（以下统称“零星分散采购”）完成采购工作。根据调研结果，各高校零星分散采购限额以20万元居多，平均值为货物采购22.87万元，服务采购22.39万元，工程采购28.10万元。

采购方式

对于零星分散采购限额以上的采购项目，32.08%的高校参照政府采购公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源等方式执行。为提高采购效率、简化采购流程，60.38%的高校另行定义了零星分散采购限额以上、政府采购限额以下的采购方式，如公开采购、谈判采购、公开磋商、校内磋商、校内比选、快速采购、单一货源、定向采购等，依据学校采购制度规定的程序开展采购工作。由高校自行定义的采购方式通常在审核或备案程序、公告发布期限、供应商最低竞争数量、专家抽取范围、评审方式选择、组织评审流程等方面更具有便捷性，其制度规范在一定程度上较政府采购制度体系具有更强的灵活性和自由度，与学校自身发展情况更为匹配。

对于零星分散采购限额以下的采购项目，根据各高校采购制度，通常由二级单位或经办人员自行组织采购。主要模式分为线上和线下两种，线上模式包括网上竞价或比选、网上商城、电商平台比价等采购方式，线下模式包括线下考察比价、协议供货、直接采购、采用上级部门的采购结果等采购方式。

信息化建设

目前，各高校已相继进入信息化采购管理发展新阶段，但是高校间信息化建设水平参差不齐。96.23%的高校已相继部署了采购信息化管理系统，但目前系统已普遍实现的功能以线上申报、审批功能为主。线上采购正逐步成为小额零星采购的发展新趋势，69.81%的高校部署了线上采购功能模块，实现了小额零星采购线上采购模式，采购方式主要包括网上竞价或比选、电子招投标和网上商城采购。67.92%的高校实现了采购合同线上审批功能，但实现合同在线电子签章功能的高校仅占三分之二。54.72%的高校利用信息系统实现了采购档案电子化管理。部分高校探索打通采购全流程信息化管理，实现集预算管理、采购管理、合同管理、资产管理、财务管理于一体的信息化管理体系，但目前已实现高度集成、运行顺畅、数据共享管理体系的高校仅占少数。

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