框架协议在紧急采购中的运用与挑战

【探讨与争鸣】

框架协议在紧急采购中的运用与挑战

■ 张小平

框架协议是一种在采购人和供应商之间建立长期关系的法律安排。根据《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）第二条规定，框架协议采购是指，集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议确定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。框架协议的核心特征是两阶段性：第一阶段是为特定需求建立供应商池并与之签订框架协议，在协议中规定未来交易的主要条款，如交付期限、单价、付款条件等；第二阶段是实际需求发生后，选定具体的供货商，签订合同，完成交付。在狭义上，框架协议是指作为第一阶段成果的法律文件；在广义上，框架协议是指整个两阶段的操作过程。

为什么框架协议可以用于紧急采购

框架协议是为频发的重复交易设计的。框架协议的核心在于通过预先设定的合作框架和规则，实现快速响应、成本可控和供应稳定。笔者认为，框架协议方法具有一些特殊的内在属性，故可以在紧急采购中得到广泛应用。

——预先设定条款，加速采购流程。在紧急采购中，时间是最稀缺的资源。框架协议通过预先约定价格、质量标准、交付条件等核心条款，使采购人无需在紧急情况发生时重新谈判合同细节，可以直接调用协议内容下单。换言之，框架协议通常已经通过法律审查，完成授权，故采购人在紧急情况下可以直接依据协议执行采购，避免因对采购合规性的审查而产生延误。

——避免单一来源，遏制价格垄断。紧急采购经常面临供应商垄断风险。框架协议通过开放式或封闭式名单的方法引入多个供应商，确保采购人在紧急情况下仍能够通过竞争获得合理价格。同时，框架协议可以通过固定价格或动态调价机制，防止供应商在紧急情况下坐地起价。

——应对紧急采购的特殊关切。实践中，紧急采购容易出现腐败或滥用公共资金的情况，故需要采取相应的应对措施。常见的方法是使纳税人或社会公众可以通过及时的信息披露进行监督。而框架协议采购可以通过透明度措施（如公开合同数据、供应商注册审核）等，降低紧急采购中的腐败风险。

使用框架协议方法进行紧急采购所面临的问题与挑战

——框架协议采购在适用范围上的限制。框架协议隐含了一个前提，就是对所采购产品和服务的需求可以预测。因此，在紧急采购中，框架协议采购多用于众所周知一定会发生的紧急情况（如极端天气），而对于难以预测的紧急情况（如疫情）则较难适用。当然，如果难以预测的紧急情况持续较长时间，则可以通过建立新的框架协议来满足紧急采购的需求。

——框架协议采购具体模式的选用。框架协议采购一般有三种模式：模式一是封闭式框架协议，无第二阶段竞争。这种模式适用于采购需求明确、因条件标准化而仅需调整数量和交付时间的采购场景。虽然该模式采购效率高，但灵活性相对有限，主要体现在数量和交付时间上。模式二是封闭式框架协议，有第二阶段竞争。在这一模式中，供应商数量固定，协议期内不可变更。选择多家供应商参与，形成竞争关系，采购条件和价格在第二阶段竞争中确定。这种模式适用于采购需求复杂，条件难以完全标准化，需通过竞争进一步优化的采购场景，为采购人提供了更高程度的灵活性和竞争性。模式三是开放式框架协议，有第二阶段竞争。这种模式允许新供应商加入，协议期内可动态调整。多家供应商参与，形成竞争关系，采购条件和价格在第二阶段竞争中确定。这种模式适用于技术迭代快、需保持市场活力的采购场景，能够更适应市场变化和技术迭代，保持竞争力。在具体采购活动中，选择什么样的框架协议方式，要根据采购需求的明确程度、市场竞争的激烈程度、供应商的多样性、采购规模和预算等因素确定。110号令规定，封闭式框架协议采购是框架协议采购的主要形式，并明确在封闭式框架协议中，直接选定方式是确定第二阶段成交供应商的主要方式。这体现了制度设计上的简约化追求，在提高紧急采购效率的同时，也规制了框架协议采购方式的适用范围。

——价格调整所面临的限制。界定框架协议的核心要素是需求。110号令明确，框架协议采购需求在框架协议有效期内不得变动，并规定同一框架协议采购应当使用统一的采购合同文本，采购人、服务对象和供应商不得擅自改变框架协议约定的合同实质性条款。在紧急采购的情况下，如果市场供需形势发生变化，那么能否调整价格？从文字上看，110号令对此并未作出正面回应。如果完全不允许调整价格，那么可能削弱通过框架协议采购方式进行采购的应变能力；如果允许价格调整，那么供应商可能利用紧急需求抬价，导致成本失控。笔者认为，可行的解决方法是在框架协议中加入价格调整机制，如价格浮动公式，以增强框架协议采购方式的应变能力和对价格调整的控制能力。

——供应商能力管理。紧急采购需要实时监控供应商能力（如库存和产能），但框架协议缺乏动态更新机制。尤其在紧急采购的初期，这个缺陷可能导致应急采购难以发挥应有的作用。强化对供应商能力的管理是紧急采购中一直讨论的话题。在框架协议采购方式的语境下，有两个可供考虑的制度选项：一是要求供应商动态更新关于供应能力的信息，防止信息滞后；二是充分利用好顺序轮候、二次竞价等确定第二阶段成交供应商的方式，协调好多供应商之间的关系，提高供应链韧性。

在笔者看来，框架协议采购方式有两个适用场景：一是重复采购；二是紧急采购。110号令的制度设计，主要着眼于重复采购，尚未对框架协议采购方式在紧急情况下的适用作出必要的例外规定。一方面，基于重复采购所设计的框架协议采购制度，能够在一定限度内减少紧急采购的使用；另一方面，应着眼于紧急采购的特殊需求，补充必要的专门规则，提高框架协议采购方式在紧急采购场景下的适应能力。

（作者系中央财经大学法学院副教授）

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