总规划项目中标人能否投标分项目

本报记者 赵辉

日前，甲公司向当地政府采购监管部门进行投诉，认为在某信息系统建设项目中，中标供应商此前已经中标该工程的总体规划项目，其在实施总体规划项目期间，较其他供应商获取了更多的信息，不应再参加管理决策项目的相关工作。甲公司投诉称，申请取消中标供应商的中标资格。该起投诉事件虽是个例，但引发了业内较大的关注和思考：在政府采购实践中，总体设计项目的中标人是否可以再投标分项目？在分项目的公开招标过程中，投标人是否还在同一起跑线上？在保证政府采购公平竞争的原则下，如何根据实际情况，提高政府采购效率？

法律无明确限制性规定

随着信息化建设速度的加快，在各地政府采购实践中，信息系统集成项目越来越多。据记者了解，由于此类项目的复杂性，采购代理机构通常会应采购人的要求先进行总体规划项目招标，进而分拆多个子项目进行招标。河南省财政厅政府采购监督管理处相关负责人表示，信息系统集成项目的特点是规模大、技术复杂、涉及多种知识、需要多个部门配合，有时采购人很难提出一个恰如其分的需求，先招规划方案，吸收各家的长处完善规划，然后再进行下一步具体实施项目的招标，这是合法且合理的。

然而，总体规划项目的中标供应商是否可以再参与分项目的投标呢？

南开大学法学院教授何红锋介绍说，与工程建设领域不同，政府采购相关法律法规没有明确规定总体设计等项目的中标人不得再投标分项目。由国家发改委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局联合颁布的《工程建设项目施工招标投标办法》第35条规定，招标人的任何不具独立法人资格的附属机构（单位），或者为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构（单位），都无资格参加该招标项目的投标。但在政府采购法律体系中没有这方面的限制性规定。

而从实践操作领域来看，接受记者采访的政府采购业内人士大多表示，允许总体规划项目的中标供应商再参与分项目的投标，具有一定的合理性。湖南省省直机关政府采购中心副主任刘跃华认为，如果供应商满足政府采购相关法律以及招标文件的资格要求，就应给与同等竞争的机会。在实践中，对于规模较大同时技术较复杂的项目，总体规划设计中标供应商对项目宏观架构规划以及相关技术指标的理解更为透彻，相比没有参与该项目总体规划的供应商而言自然更占优势，从采购人的心理而言也更放心。

参与投标，起跑线不同

虽然法律并有做出限制性规定，但是也有业内人士表示，从政府采购提倡公开、公平、公正的原则来看，中标总体设计的供应商和其他供应商的起跑线已然不同。特别是对参与了整体采购项目或者其中分项目的前期工作设计的供应商而言，“起跑”优势更为明显。

“他都先跑了，你让别人去追他，怎么体现公平呢？”河南省财政厅政府采购监督管理处的宋熙文表示，总项目的中标供应商在某种程度上既参与分项目的技术参数设置，又参与投标，这无形中可能会产生有利于自己的倾向性，有违公平竞争的原则。

而在其他业内人士看来，究竟是否有违公平竞争，不能一概而论，最终还要看招标过程和招标文件的“成色”。 在类似的投诉案件处理过程中，政府采购监管部门依据的也是招标过程和招标文件。比如，某政府采购监管部门做出的处理结果称，中标供应商在中标总体规划项目后，仅就宏观架构规划等进行程序性工作，而后续分拆项目、制定集成方案及编写业务需求等具体工作由采购人独立完成，招标文件显示的项目信息对所有供应商均是公开对等的。

江苏省政府采购中心副主任龚云峰也表示，在分项目实施过程中，如果招标文件对其他供应商有歧视性待遇，有不合理的情况或者偏向，其他供应商可以提出来。

新规定隐藏的问题

围绕总规划项目中标人是否可以参加分项目投标的争议，在2011年有了定论。

财政部下发的《关于信息系统建设项目采购有关问题的通知》（财库[2011]59号）规定，在信息系统建设中，受托为整体采购项目或者其中分项目的前期工作提供设计、编制规范、进行管理等服务的供应商，对于理解及把握采购内容具有一定的优势，其再参加该项目的采购活动，存在违反公平竞争原则的可能性。为保证政府采购公平、公正，凡为整体采购项目提供上述服务的法人及其附属机构（单位），不得再参加该整体采购项目及其所有分项目的采购活动；凡为分项目提供上述服务的法人及其附属机构（单位），不得再参加该分项目的采购活动。但属于《政府采购法》第31条规定的单一来源方式采购情形的，不适用本通知。

何红锋告诉记者，这样的规定对采购活动当事人显然具有约束力，也是做出投诉处理的直接依据。

但是，这种规定出炉后，产生了新的问题。“熟悉行业特点的人都知道，如果只做总规划项目，而不做分项目，供应商很难赚到钱。如果规划项目中标人不能再投标实施分项目，那可能会影响供应商对规划项目投标的积极性。”某省政府采购中心有关负责人告诉记者。

上海市政府采购中心的秦志龙也认为，一方面，在分项目的竞争中，无论是价格还是技术，没有参与过规划项目的供应商在短时间内达到采购人的要求并非易事；另一方面，信息系统集成项目的开发难度相对较大，如果只做规划项目，供应商的成本会较高。对此，他建议，应设立第三方专门机构来做项目规划和需求论证。

而何红锋则给出了不同的解决办法：“总体规划的预算额度可以适当提高，在保证政府采购公平公正竞争的原则下，要让供应商在这个项目上取得合理的利润。