超质疑时效“问题”采购文件 该如何处理

【案例看台】

超质疑时效“问题”采购文件 该如何处理

■ 李莹

案例回放

《F县畜禽粪污资源利用整县推进项目设备及工器具购置项目》2023年3月27日发布公开招标公告，公告注明获取招标文件的时间为3月28日00时00分至4月4日00时00分，开标时间为4月17日上午11：00。该项目经评审，确定H公司为第一中标候选供应商，评标结果于4月19日发布。供应商X公司与W公司分别于4月17日和4月19日，以招标文件存在歧义为由，提出质疑。采购代理机构接受质疑，并于4月23日发布废标公告，废标理由为“对采购文件提出的质疑，依法通过澄清或者修改可以继续开展采购活动的，澄清或者修改采购文件后继续开展采购活动；否则应当修改采购文件后重新开展采购活动。经本级财政监管部门核查，招标文件存在歧义和重大缺陷，同时不符合《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》规定。因此，予以废标处理”。

H公司对废标结果不服，提出质疑，后因对质疑答复不满向财政部门投诉。投诉事项包含“供应商对采购文件的质疑期限已过，采购代理机构实施废标是非法行为；采购代理机构编制采购文件出现瑕疵，但并不是实质性条款，不构成废标理由”等内容。

财政部门在受理投诉后认为，虽然供应商对采购文件提出的质疑已超出质疑期限，但在招标文件中确实存在歧义和重大缺陷内容，影响到采购活动的公正性。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十一条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十五条之规定，采购人或采购代理机构应当修改招标文件重新开展政府采购活动。财政部门判定投诉事项不成立。

H公司不满投诉决定，继续向法院提起诉讼，最终，其涉及“超过质疑时效的受理行为无效”等部分诉讼请求得到法院的支持。

问题一：超过时效的质疑如何处理？

首先，根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十二条规定，供应商可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。条款中的“可以”，强调的是供应商可以提出质疑，也可以不提，该条款定义的是供应商拥有法定权利，而“七个工作日内”则是个明确的时间概念。

其次，《政府采购质疑和投诉办法》第十一条对“权益受到损害之日起七个工作日内”进一步明确，即“对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出”。条款中的“应当”，强调的就是供应商提出质疑的时效。因此，政府采购法律法规赋予供应商提出质疑的时效是明确的。

但有观点认为，时效是有了，但没规定对超出法定期限提交的质疑是否应当拒收或不予受理。

笔者认为，事实并非如此。《政府采购质疑和投诉办法》第十三条规定“采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函”，单从字面理解，该条款包含的意思还有“如果供应商的质疑函不是法定质疑期内发出，采购人、采购代理机构则可以拒收”。

再其次，参照行政诉讼起诉期限（有效期）的相关规定，超过行政诉讼起诉期限，原告将丧失通过诉讼程序获得法律保护的权利。这一规定旨在促使当事人及时行使权利，平衡行政效率与司法公正之间的关系。而超过行政诉讼最长起诉期限的案件，人民法院不予受理。《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条也有类似规定，针对不在投诉有效期限内提起的投诉，财政部门应当在3个工作日内书面告知投诉人不予受理。

综上所述，对于超过法定质疑期限的质疑函，采购人、采购人代理机构有权拒收，对于通过交易平台、电子邮件或邮寄方式进行质疑的情形，应当收到后告知不予受理。

案例中采购代理机构作出的废标理由，包括了质疑事项引发的“修改文件重新组织采购活动”“监督部门核查、应当重新修改文件”等内容，而如果没有质疑的受理和处理作前提，该理由便不存在。

问题二：超过质疑时效的“问题”采购文件如何处理？

这里指的“问题”采购文件，指文件内容存在违反国家法律法规、有关强制性规定，包括政府采购法律法规禁止的“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”等相关情形。

笔者认为，供应商发现问题时已超过采购文件质疑有效期（甚至并未通过购买或下载采购文件获得“参与”主体资格），仍然可以通过社会（公众）监督方式，向采购人、监督部门反映问题、书面举报。虽然不是法定的维护自身合法权益的渠道，但采购人或监督部门也有职责对有关问题进行调查处理。

财政部门的监督是全方位的，无论是日常采购活动的抽查，或者是在接到问题线索后的专门检查，对于采购人、采购代理机构的违法行为，包括以采购文件形式体现的“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”情形，均可按照规定作出相应处理决定。

综上所述，笔者认为，财政部门认定采购文件存在违法情形责令采购人重新组织采购，本身并无不妥。

问题三：中标结果公告后是否可以发布废标公告？

需要注意的是，根据财政部《政府采购公告和公示信息格式规范（2020年版）》）有关要求，在政府采购公告和公示信息发布内容中并无“废标公告”一说，标准格式（描述）称为“终止公告”，终止公告则须填写终止原因。

因此，若项目终止原因是“废标”，理应符合《政府采购法》第三十六条所规定的废标情形，即“（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；（三）投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；（四）因重大变故，采购任务取消的”。实践中，在中标公告发布后再出现废标的情形，相适应只可能是第（二）、（四）条，其中“因重大变故，采购任务取消的”情况发生于中标公告（时间）之后，几乎是不可抗力所致，出现概率极低；而“出现影响采购公正的违法、违规行为”往往由财政部门作出判定并进行公告（如《政府采购法》第七十一条、第七十二条规定的违法行为、专家违法行为导致的评标结果无效等），并不强制要求采购人或采购代理机构发布废标公告。

在中标结果公告（时间）后发生项目终止的其他常见情形包括：（1）对采购过程、中标或者成交结果提出的质疑，质疑成立且影响或者可能影响中标、成交结果，合格供应商不符合法定数量时，采购人重新开展采购活动；（2）中标供应商拒签合同（本质也属违法行为）、放弃中标，采购人选择重新组织采购；（3）财政部门通过投诉处理或监督检查判定的责令重新组织采购等相关情形。

综上所述，在中标公告发布后，采购人或采购代理机构作出废标行为或发布废标公告，必须跟法定情形相适应，并不宜将项目终止原因随意归结于“废标”。

回到案例，采购文件有违法情形自然是可以终止（重新组织采购），但不应当是采购人或采购代理机构受理超过法定时效的质疑后，根据财政部门的意思发出废标公告。笔者认为，正确的做法理应是：采购代理机构不接受（拒收）超过时效的质疑——供应商向财政部门提出举报——财政部门进行调查——认定采购文件违法——作出责令重新开展采购活动处理意见（采购代理机构可根据需要发布终止公告，且终止理由是财政部门的处理意见）。

（作者单位：贵州卫虹招标有限公司）

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