央企采购是政府采购统一大市场的组成部分

【聚焦央企采购】

央企采购是政府采购统一大市场的组成部分

■ 宋军

我国中央管理企业（以下简称央企）的生存与发展关系到国家安全和国民经济命脉，在主要行业和关键领域占据着支配地位，是国民经济的重要支柱。为了贯彻党的二十大精神，落实党的二十届三中全会关于构建全国统一大市场的战略部署，笔者认为，应将央企（可以扩展到省管以上国企，下同）采购融入政府采购统一大市场。

央企采购融入政府采购统一大市场的必要性

就目前而言，央企并不是现行《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）所规定的采购人之一，其采购性质属于企业采购，不可“跨界”。由于央企总的属性是国企，又不同于私企，加上政府采购市场是全国统一大市场的重要组成部分，故针对央企的特殊性，将央企有条件、分步骤地融入政府采购统一大市场是可行的。

一是落实党的二十届三中全会精神的需要。党的二十大报告提出，要“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”。党的二十届三中全会对此提出了更加具体、明确的要求，即“推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通”“建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系，实现项目全流程公开管理”。在笔者看来，央企属于国有企业，央企的采购市场不可能脱离全国统一大市场而独立地自成体系。

二是加入《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，以下简称GPA）的需要。我国于2014年12月22日向世界贸易组织提交了中国加入GPA第6份出价清单，其中首次列入了国有企业。2019年10月20日，我国在第7份出价清单上又增加了16家国有企业，表明了我国加入GPA的诚意和维护多边贸易体制的决心。同时，这也说明将实体组织纳入政府采购管理和央企参与国际竞争，是扩大国际贸易的必然之路。随着我国加入GPA谈判步伐的加快，政府采购市场也将进一步开放。

三是规范央企采购管理的需要。政府采购制度之所以被发达市场经济国家和国际主要经济组织所推崇，是因为政府采购制度的科学性、公正性和竞争性。虽然央企采购本质上属于企业采购，与政府采购有一定的区别，但央企采购可以吸收、借鉴政府采购的科学做法，来加强和完善企业采购管理。

其实，将央企采购融入政府采购统一大市场，并逐步将部分央企采购纳入《政府采购法》调整范畴，有一定的理论基础。我国预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。这说明在预算管理上是没有制度障碍的。

央企采购融入政府采购统一大市场的先决条件

构建全国政府采购统一大市场，核心问题是解决“市场基础制度规则统一”，目的是让市场主体——供应商，减少对市场规则差异性的适应、降低经营成本。目前，市场被“人为地”分割成了不同监管主体的几块，使得供应商很难全部、准确地适应。仅就国企（他们也是供应商）采购而言，就被分割成了招标投标、央企采购、国有金融企业采购等。由于各自的采购管理制度不一样，供应商需要花大力气、大成本去适应。市场主体的适应性问题，说到底还是营商环境问题。因此，必须进行统一。

一是统一制度规则。制度规则是遵循的基础，也是核心。没有规矩，不成方圆。笔者认为，应由全国人大财经委牵头，将包括央企、国有金融企业、招标投标在内的采购活动制定统一、规范的政府采购法律。对于有特殊性的、不属于《政府采购法》调整范畴内的采购活动，可以参照执行。

二是统一供应商准入资格或条件。构建全国统一大市场的初衷，就是要形成全国统一、公正的市场竞争环境，在竞争中没有歧视性和地方保护主义，让供应商在同一规则内、同一条件下、同一起跑线上竞争。

三是统一采购操作程序。党的二十届三中全会要求，建立健全统一规范、信息共享的公共资源交易平台体系，实现项目全流程公开管理。而采购操作程序的统一、规范是建立交易平台的基础，同时也是供应商充分响应竞争的考量因素和前提。因此，必须统一采购操作程序。

四是统一评审机制。供应商参与竞争如同参加考试，考试除了有统一的考题外，还应有完善统一的评审机制。只有用统一的尺度评价供应商，才能避免评审标准不一、供应商难以适应等问题。

五是统一采购争议处理机制。为进一步保护供应商的权益，遵循公正、平等处理贸易争端原则，维护采购市场的公平、正义，减少供应商保护自身权益的支出，笔者认为，应建立全国统一的采购争议处理机制。比如，对于处理争议的说法，目前并不统一。招标投标领域称之为异议处理，而政府采购领域称之为质疑、投诉处理。

央企采购融入政府采购统一大市场应注意的问题

一是充分考虑央企生产经营采购的特殊性。虽然央企采购是一个综合而复杂的过程，但就目前我国央企而言，不是所有的央企都是生产型企业，还有许多属于管理型企业。生产型央企的采购对象包括生产物资、非生产物资、服务、咨询、工程和建设项目。管理型央企的采购对象主要侧重于非生产物资、服务和咨询，以及少量的工程和建设项目。因此，可以将央企采购分为两个部分，融入政府采购统一大市场。一部分为管理型央企的采购，其采购管理应全部融入政府采购统一大市场，属于强制性要求；另一部分为生产型央企的采购，其中非生产物资的采购管理应完全融入政府采购统一大市场，其余的采购管理属于参照性要求。换言之，对于央企的采购管理，切不可复杂问题简单化。

二是应服务于国家的大政方针，以维护国家利益为先导。将央企采购融入政府采购统一大市场与将央企纳入政府采购管理是有区别的。加入GPA是我国在加入世界贸易组织时的承诺，也是对标国际规则的要求。将部分央企采购纳入政府采购管理（出价清单有央企）应该是大势所趋。但央企作为我国经济的中流砥柱，在国家战略中占据着至关重要的地位，并发挥着不可或缺的作用。因此，必须考虑对等开放问题，维护国家利益。

三是央企采购融入政府采购统一大市场，并不是管理权的转变，落脚点在于供应商管理的统一。对于央企采购融入政府采购统一大市场，不能片面地理解为“融入”就是对央企管理权的转变。“融入”既不是将央企管理权统一，也不是将全部央企作为采购人或采购实体纳入《政府采购法》调整范畴，而是思想认识的统一、操作程序的统一，特别是供应商参与政府采购活动无差别待遇等全方位管理的统一。供应商管理的统一是为了营造良好的营商环境，尊重市场主体地位。其中，减少供应商参与市场活动的交易成本是核心。

四是央企采购在承担社会责任和履行社会义务方面，应遵循“强制为主、指导为辅”的原则。所谓“强制为主”，是指央企对于涉及国家利益、国家安全的采购事项，必须按照政府采购法律法规执行。所谓“指导为辅”，是指央企涉及生产经营自主权问题的采购事项，可以参照政府采购法律法规执行。

（作者单位：采招云数智化采购研究中心）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。