应积极推行最低价法

【专家观点】

应积极推行最低价法

■ 印铁军

政府采购的竞争机制按照“激励相容”的理念设计，在满足采购需求的前提下，供应商竞价决定中标成交结果，供应商以更低的报价为自身争取更大的市场份额的同时，也为采购人降低采购成本。招标作为国际通行的采购方式，源于价格竞争。技术、服务等标准统一的项目通常采用招标、询价等方式采购，并采用最低评标价法（以下简称最低价法）评审。技术复杂的项目采用综合评分法评审，但不得与供应商协商谈判。需要供应商提供方案的项目，可采用竞争性谈判、磋商等方式，先明确需求后竞争报价，再根据需求特点决定是采用最低价法还是综合评分法。

最低价法是法定的评审方法

符合采购需求、质量和服务相等且报价最低，是《中华人民共和国政府采购法》明确竞争性谈判、询价两种采购方式应使用的评审方法。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）明确，“政府采购招标评标方法分为最低价法和综合评分法。最低价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低价法。”笔者认为，公开招标应作为政府采购的主要方式，其特征是公开征集供应商、不得在招标采购过程中与供应商谈判协商，而非评标方法。最低价法是政府采购公开招标方式的法定评标方法之一，将综合评分法等同公开招标、排斥甚至否定最低价法的观念是片面的、错误的。换言之，政府采购不能“一招了之”。

最低价法将价格作为主要因素，不存在评分比重和评分标准的问题，在开标唱价的同时就基本确定了排名。一方面，程序简单，难以人为操控或围标串标；另一方面，易于监督，是国际通行的评标方法，也是预防腐败的真正“利器”。技术服务参数、商务要求和履约方案等采购需求必须提前明确，不能实质性满足采购需求的投标将被否决，报价再低也不能弥补，从而杜绝低质廉价。超出采购需求的投标理应接受，但不影响报价排名，“天价采购”“豪华采购”将不再出现。与此同时，价格排名无法人为操控，供应商的“鲶鱼效应”明显。只要有一家供应商不配合，围标串标就失去作用。价格扣除只影响排名但不影响报价，只要事先公开扣除比例，就可以在公平公正的前提下兼顾政府采购的政策功能。不能实质性满足采购需求的供应商，其报价将被否决。如果将履约验收和供应商信用管理相结合，则评审专家的作用可后移至验收环节，评标则简化为对报价的算术修正和价格扣除，标准化程度高、需求简单的项目甚至不需要评审专家即可完成。如此一来，相关争议将大大减少，采购效率也将进一步提高。

此外，在强调政府过紧日子的当下，最低价法具有十分重要的现实意义。《政府采购需求管理办法》明确，“采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目，如通用设备、物业管理等，一般采用招标或者询价方式采购，以价格作为授予合同的主要考虑因素，采用固定总价或者固定单价的定价方式。”笔者认为，各级财政部门、采购人和集中采购机构应严格按照预算和资产配置标准，在满足采购需求的前提下，更多地采用最低价法，以价格作为采购和评审的主要因素，不断降低采购成本，同时主动对接市场交易规则，不断降低市场主体的制度成本，营造良好的营商环境。

集中采购机构应带头推行最低价法

技术、服务等标准统一，构成了“以量换价”的基础，也构成了集中采购的基础。其中，需求数量明确的，纳入批量集中采购；需求数量暂时不明确的，纳入框架协议采购。《政府采购法实施条例》明确，“技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购项目；采购人本部门、本系统基于业务需要有特殊要求，可以统一采购的项目，列为部门集中采购项目。”《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》明确，“有政府定价、政府指导价的项目，以及对质量有特别要求的检测、实验等仪器设备，可以采用质量优先法，其他项目应当采用价格优先法。”也就是说，将满足采购需求且不超过最高限制单价的响应报价从低到高排序，根据征集文件规定的淘汰率或者入围供应商数量上限确定入围供应商。

此外，集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的，应在框架协议采购中执行价格优先法，以价格作为入围的主要因素。采购人还可以在入围供应商中进行二次竞价，确定报价最低的供应商成交。同理，笔者认为，批量集中采购项目也应该以价格作为主要因素。法定由集中采购机构代理的集中采购项目，无论是批量集中采购、框架协议采购还是接受采购人的单独委托，都应该以价格作为主要因素，即最低价中标（成交、入围），除非采购人能证明相关的国家标准或采购需求标准确实无法满足其特殊要求。因此，笔者认为，集中采购机构应在实施集中采购项目中带头采用最低价法，按照“谁采购、谁负责”的原则，落实法定的集中采购绩效责任。

对于以下情形，主管部门也可以采用框架协议采购方式，除政府定价项目可以采用质量优先法外，一般采用价格优先法，以价格作为入围的主要因素。一是集中采购目录以外，采购限额标准以上，法律、评估、会计、审计等本部门、本系统行政管理所需的小额零星的鉴证咨询服务；二是集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择；三是国务院财政部门规定的其他情形。此外，主管部门还可以聚集本部门、本系统可以统一的采购需求，实行联合采购，以价格为主要因素，进一步降低采购成本。

采购需求可以直接引用相关国家标准、行业标准、地方标准等标准、规范的项目，都应属于技术、服务等标准统一的项目。日常的办公用品、运转服务等采购项目基本都属于采购需求标准统一的项目。除了积极参加主管部门组织的框架协议采购和联合采购以及应依法委托集中采购机构采购的项目外，采购人在自行或委托社会代理机构开展采购活动时，同样可采用最低价中标（成交）的评审方法，以价格作为主要因素，落实好采购人主体责任。

推行最低价法应注意的问题

完整、明确的采购需求是采购优质优价的基础，也是供应商竞争报价的基础，更是推行最低价法的前提。采购人应提前明确和细化采购需求，采购需求包括技术需求和商务需求。对于可以直接引用需求标准以及国家标准、行业标准、地方标准等标准、规范的项目，应采用最低价法进行评审。采购需求应该客观、量化，否则不得作为实质性需求。未列入采购文件、未客观量化的采购需求，必须明确后重新竞争报价。采购人可以根据项目目标提出更高的技术要求，但应明确、细化，不得交给供应商或评审专家来决定。需要供应商提供或与之协商设计方案、实施方案的项目，不宜采用最低价法，也不宜采用招标方式。除与供应商的经验和履约能力有直接影响的创新合作采购项目外，业绩、履约方案在其他项目中不应作为评审因素。此外，商务、履约要求和风险防范措施应提前写进采购需求和招标文件之中，不得与供应商协商或随意改变。

最低价法是一种基于市场的高效评审方式，而诚信报价是市场交易的“基石”，故笔者认为，建立健全风险防范机制是推行最低价法的保证。一是投标、履约保证金制度。当出现不诚信行为时，由金融机构先行赔付并予以追缴。在预防采购风险的同时，构建信用评价体系，促进信用市场发展。金融机构对信用记录良好的供应商减免担保费用，才是降低社会交易成本的良策，而不是拆除金融机构担保的“防火墙”。二是恶意低价的甄别预防机制。采购人和评标委员会可以要求供应商澄清报价，也可以拒绝异常低价，还可以依照采购文件的约定要求供应商在签订合同前提交履约保证金，并针对履约过程中可能出现的风险明确争议处理等问题。当然，更重要的是通过监管机构将失信供应商列入不良记录名单，并禁止其参加政府采购活动，让失信者处处受制。

最低价法也有灵活的一面，价格扣除不仅适用于政府采购政策功能，而且还支持多种可选的采购需求。例如，对于便携式电脑采购，采购人愿意为“标准续航时间延长2个小时”承担市场价差，故可将此需求作为价格扣除项，按市场价差提高最高限价、明确扣除比例，让具有延长2个小时续航时间的产品也可参与竞价。当然，价差和扣除比例应该可以与市场比较且是合理的，供应商质疑投诉也应以市场价格作为依据。

值得注意的是，即使是需求标准统一的项目，甚至是财政部制定发布过相关需求标准的项目，推广最低价法也应循序渐进，不能“一刀切”。例如，电梯、空调等通用货物的报价一般包含安装及材料费用，但如果安装涉及建筑物结构时，就不宜强行照搬最低价法；医院诊疗场所、学校科研教学场所的物业服务，不宜套用办公场所的物业服务标准。即使是制定出台办公场所的物业服务标准，具有特殊安保要求的部门、场所也未必完全适用。因此，对于不适用最低价法的特殊情况，采购人应向集中采购机构解释不宜集中采购的原因或公告理由，将有关材料存档备查，主动接受监督。

总之，最低价法符合市场交易规则，程序简单，难以人为操控，是政府过紧日子的应尽之策。需求标准统一的项目应采用最低价法，集中采购机构、主管部门应带头推行最低价法，但要防止滥用。此外，推行最低价法，明确采购需求是前提，建立健全风险防控机制是保证，两者相辅相成，不可或缺。

（作者系湖南省财政厅政府采购处一级调研员）

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