以强化绩效管理促进政府购买公共服务质效提升

【专家观点】

以强化绩效管理促进政府购买公共服务质效提升

■ 杨燕英

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）在深化财税体制改革的战略部署中明确提出，要“加强公共服务绩效管理”。政府购买公共服务作为财政支出的重要内容，在政府向社会公众提供更多更好公共服务方面发挥着至关重要的作用，其质效不仅关乎财政支出的成本绩效，更关乎人民群众的获得感。《决定》提出的新要求，为进一步深化政府购买公共服务改革指明了方向。

提升政府购买公共服务质效是坚持以人民为中心执政理念的内在要求

《决定》强调，“面对人民群众新期待，必须继续把改革推向前进。”这是“坚持以人民为中心、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民的必然要求”。《决定》还明确，“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，更加注重突出重点，更加注重改革实效”。政府购买公共服务作为政府利用财政资金，通过市场机制向人民群众提供更加丰富、更具效率的公共服务的重要政策工具，发挥着非常重要的作用。我国政府购买公共服务制度发展的时间不长，前期改革的工作主要体现在制度建设和程序规范上。但随着制度的不断推进和购买范围的不断扩大，如何有效提升政府购买公共服务的质量和效益，已经成为下一步改革的重点内容。而利用绩效管理工具既是有效促进提升政府购买公共服务质效的重要手段，也是坚持以人民为中心执政理念的内在要求。

我国政府购买公共服务发端于上世纪九十年代中期的地方局部探索。2013年9月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》后，政府购买公共服务制度迅速在全国范围内推开。政府向社会力量购买服务制度的建立，打破了由政府单一向社会公众提供公共服务的传统模式，通过利用市场机制引入社会力量参与公共服务的供给过程，使得公共服务的提供主体更加多元化，公共服务提供的范围、内容、种类也更加丰富，在很大程度上拓展了社会公众享受公共服务的渠道，这已经成为政府社会治理的新方式和推进国家治理能力现代化的重要工具。随着政府购买服务的快速发展，制度运行过程中也逐渐暴露出一些问题，诸如政府购买公共服务的边界不清晰、预算编制不科学、忽视成本效益、购买过程规范性不足、质量标准难确定、行政化购买、寻租行为等，这在一定程度上影响了政府购买公共服务的质效。为此，财政部于2020年1月公布了《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，以下简称102号文），对政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买活动的实施、合同及履行以及监督管理和法律责任作出了明确规定，对保障政府购买公共服务的健康有序发展进行了明确地规范。在102号文公布后，各级政府部门都高度重视政府购买公共服务程序的合法合规，但仍存在对购买的公共服务质效重视不足的问题，需要通过持续深化改革加以解决。

政府购买公共服务作为财政购买性支出的重要组成部分，重视财政资金的投入产出和质效是应有之义。经过10多年的发展，我国政府购买公共服务的规模越来越大，范围越来越广，服务内容越来越丰富，已经涉及到教、科、文、卫、体和社会保障等众多民生保障，以及科技服务、公共安全、环境保护等众多领域，为提高人民福祉发挥了积极作用。同时，财政也在不断加大政府购买公共服务方面的支出。如何保持财政资金的有限性和与公共服务需求不断扩大之间的平衡，笔者认为，其关键就是要通过强化绩效管理，在强调投入产出的基础上，不断提升政府购买公共服务的质效。

建立以提升质效为核心的政府购买公共服务全过程绩效管理机制

加强政府购买公共服务绩效管理的目的，旨在通过对财政资金支出的绩效管理，有效提升政府购买公共服务质效。实践中，政府购买公共服务通常是以项目形式完成的，而政府购买公共服务质效的高低，既取决于项目事前的决策立项、预算编制等工作质量，也取决于对公共服务的规范购买、合同管理、服务提供等过程的把控，其中每一个环节都会对公共服务供给最终的质效产生影响。因此，需要建立以提升公共服务质效为核心的全过程绩效管理机制，对政府购买公共服务项目开展事前、事中和事后的全过程闭环式绩效管理，全面有效提升政府购买公共服务项目的质效。

首先，要高度重视事前绩效评估。事前绩效评估对保证项目质效具有非常重要的前期约束作用。笔者认为，事前评估要重点关注：项目立项的政策依据是否充分，是否进行了比较充分的前期需求分析，项目的预期绩效目标是否明确，购买公共服务的内容是否属于政府购买服务指导性目录范围，购买公共服务支出的预算编制是否科学合理和讲求成本绩效，是否制定了切实可行的项目实施方案，财政投入该项目是否能够产生比较明显的社会效益、环境效益、可持续影响，以及预期的服务对象满意度等。

其次，要强调对项目执行过程的事中绩效监督。政府购买公共服务活动在实际执行过程中涉及服务购买过程、承接主体确认、服务合同确立、服务合同履行、购买主体对承接主体提供公共服务过程的监督等具体环节，每一个环节都关系到公共服务提供的最终质效。对执行过程的绩效监督，要重点关注政府购买公共服务项目的购买主体是否依法选择了恰当的采购方式，并且是否按照政府采购法律法规履行了规范化的采购程序；最终确定的承接主体是否具备保质保量提供公共服务的合格资质和良好的专业技术能力；在购买主体与承接主体确立的服务合同中，是否载明了明确的质量标准、技术要求、服务期限、违约责任等合同要件；承接主体在服务合同的履约过程中是否严格按照合同约定向服务对象及时提供了保质保量的公共服务；购买主体在承接主体履约的过程中是否履行了监督职责，对承接主体公共服务提供中出现的问题是否进行了及时纠正或处理等。

再次，要切实加强事后绩效评价结果的运用。现实中，由于政府购买公共服务项目的种类繁多，每个项目的规模大小不一，对全部项目都开展事后绩效评价会在一定程度上增加财政成本。笔者认为，比较恰当的做法是每年选择重点领域的重点项目进行事后评价或有计划地抽取各领域部分项目进行事后绩效评价。事后绩效评价要重点关注财政投入政府购买公共服务项目的产出数量是否完成，产出质量是否达到，事前确定的预期效益是否实现，项目开展过程中是否在保证质量的前提下进行了成本控制，通过项目实施是否体现或落实了相关政策目标，项目实施是否有效率，服务对象是否满意等。另外，要充分认识事后绩效评价结果在今后政府购买公共服务项目实施中的重要作用，建立明确的绩效激励约束机制。一方面，要为政府购买公共服务项目质效的事后绩效评价结果设立“优良中差”分档区间，对取得“良好”以上绩效评价结果的购买主体，可以在下一轮项目预算申请中予以优先保障，而对“中等”以下绩效评价结果的购买主体，在下一轮项目申请中按比例扣减其预算或取消项目立项。另一方面，建议建立政府购买公共服务承接主体“黑白名单”制度，将按合同约定及时提供优质公共服务获得好评的承接主体，纳入承接主体“白名单”，在今后的政府购买公共服务项目中优先选择其承接公共服务项目。而对事后评价质效不佳的承接主体纳入“黑名单”，在一定期限内取消其参与政府购买公共服务项目的竞争资格。

最后，在政府购买公共服务绩效管理中，还要高度重视社会公众的参与度。政府购买公共服务的目的，是满足社会公众对各类公共服务的现实需要。因此，在政府购买民生领域公共服务项目的前期需求分析中，应当明确要求开展一定范围的需求调查，增加人民群众的参与度，使其更加明确地了解政府购买公共服务项目中蕴含的政策关怀。在项目执行过程中要充分尊重和保证人民群众对购买主体及承接主体开展相关活动的监督权，切实防止寻租行为和低质低效提供公共服务等问题的发生。要高度重视服务对象对公共服务提供的满意度情况，人民群众对公共服务的满意程度，反映了政府购买公共服务的最终质效。另外，要切实开展服务对象满意度调查，防止满意度调查简单走过场，要提高服务对象满意度在事后绩效评价中的分值权重，从而促使购买主体和承接主体高度重视服务对象的意见反馈，努力提升公共服务供给的质效。具体而言，一方面要努力拓宽人民群众的诉求和意见表达渠道，充分听取人民群众的意见建议；另一方面要充分发挥各级人大的监督作用，支持和鼓励更多人大代表积极参与到政府购买公共服务的绩效管理中来，强化人大对购买主体和承接主体行为的全过程监督，从而有效促进政府购买公共服务项目质效的不断提高。

（作者单位：中央财经大学政府管理学院）

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