一探欧盟创新伙伴关系

【放眼国际看创新采购】

一探欧盟创新伙伴关系

编者按：当前，我国正在主动对标国际高标准经贸规则，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》的出台，既符合国际通行做法，又满足世界银行营商环境新指标的要求。如今，有哪些国家或组织出台了创新采购的办法或规定？有何进展？对此，《中国政府采购报》将从本期开始陆续介绍欧盟、美国、英国等全球主要经济体有关创新采购的做法，以飨读者。

目前，世界各国纷纷设定目标，将一定比例的公共采购预算用于研发和创新。比如，美国力争在研发采购上投入至少5亿美元，约占其国内生产总值的2.5%；韩国将5%的公共采购资源用于研发，20%用于部署创新解决方案。

在欧洲，不少国家将2%至5%的公共预算用于创新采购，但也有一些地方政府设定了更高目标。例如，比利时根特市将10%的信息和通信技术采购预算用于研发和创新。此外，《扩大欧洲宣言》建议商业前采购的最低目标为3%，公共采购的最低目标为20%。

纵观全球，创新采购在许多国家尚未成为战略优先事项。激励措施和能力建设结构也不足以支持公共购买者实施创新采购。但已经确定的是，总体上处于创新前沿的欧盟成员国相继制定了创新采购的政策框架。

因此，欧盟委员会认为，加强对更具战略性的创新采购政策框架的投资，有助于提高欧洲经济的竞争力。这也成为欧盟出台创新伙伴关系的原因之一。

创新伙伴关系是指欧盟公共采购指令（2014/24/EU）规定的一种相对新型的公共采购程序。只有在市场上没有满足公共购买者需求的解决方案的情况下，才能启动该程序。

流程及注意事项

创新伙伴关系的主要特征是创新发生在合同履行过程中。在大多数其他程序中，公共购买者已经知道其将购买何种类型的解决方案，即创新发生在签约前阶段，通常在合同结束时结束。而在创新伙伴关系中，公共购买者与潜在的最佳创新供应商签订合同。公共购买者需要精确描述需求，以使潜在投标人了解挑战的性质和范围，并有足够的信息来决定是否参与。供应商提供创新的解决方案，并确保为公共购买者所用。

创新伙伴关系流程分为三个阶段：一是选择阶段。通过征集竞争程序，选择一个（或多个）最合适的合作伙伴，并根据提议的最佳价格质量比授予建立创新伙伴关系的合同。这一阶段类似于事先招标的限制性程序。二是研发阶段。合作伙伴与公共购买者合作，研发新的解决方案。这一阶段还可以进一步分为几个环节，用于概念评估、研发原型、测试性能等。在每个环节，合作伙伴的数量可以根据预先确定的标准减少。三是商业阶段。合作伙伴提供最终结果，但前提是这些结果符合公共购买者和合作伙伴之间商定的性能水平和最高成本。

值得注意的是，虽然该程序被称为伙伴关系，参与者被称为合作伙伴，但其仍然是一个公共采购程序，受欧盟和世贸组织相关规则（特别是竞争、透明和非歧视的基本采购原则）的约束。

创新伙伴关系旨在允许公共购买者建立伙伴关系，以研发并随后购买创新解决方案。因此，创新伙伴关系的构建方式必须能够提供必要的“市场拉动”。

同时，缺乏购买商业数量的最终产品或服务的单独采购程序，也要求符合欧盟国家援助原则。为了确保公共购买者不会以阻止、限制或扭曲竞争的方式使用创新伙伴关系，欧盟公共采购指令特别是关于创新伙伴关系的第31条规定了确保创新伙伴关系公开、透明、非歧视和竞争的规则。

因此，欧盟委员会强调，在开展创新伙伴关系时应注意以下内容：一是洞察相关市场。建立创新伙伴关系的先决条件是市场上尚未出现创新解决方案。公共购买者需要证明其需求可行，而不局限于寻求创新解决方案的愿望。同时，公共购买者可以根据之前在市场咨询中收集到的市场研究、不成功的采购竞争经验，以及会议、交流会、商业标准审查获取有用的信息。二是注意合同通知。强制性合同通知必须包括所寻求创新的详细信息，以确保所有能够研发并随后提供解决方案的经济运营商都可以请求加入创新伙伴关系。三是明确用于选择最有能力进行研发并提供创新解决方案的合作伙伴的标准。例如，过去的业绩、推荐人、团队组成、设施、质量保证体系等。四是重视合作伙伴的数量。欧盟委员会认为，与几个合作伙伴建立创新合作伙伴关系，可以有效促进竞争，探索不同的解决方案。五是由此产生的创新必须符合公共购买者和合作伙伴事先商定的性能水平和最高成本。六是保持供应品的价值与研发其所需的投资之间的平衡。七是重视合同履约条款。通过设置完善的合同履约条款，公共购买者可以监测绩效质量，确保创新伙伴关系所提议的解决方案的创新程度。如果未达到技术、运营或经济绩效目标，则可终止合同。如果市场提供了替代解决方案，且创新伙伴关系变得多余，则可终止合同。

实践及成功要素

自欧盟公共采购指令引入创新伙伴关系以来，欧盟已先后开展了数十个项目。从部委和公共机构到地方当局，不同类型的公共实体都使用了这一程序。所涵盖的需求多种多样，涉及不同类型的部门和行业。

以赫尔辛基奥林匹克体育场座位采购项目为例，奥林匹克体育场及其周围的建筑受芬兰《遗产法》的保护。芬兰国家文物局表示，旧的木制长椅是体育场建筑的重要组成部分，故新的设计必须符合建筑保护的美学要求。但市场研究表明，没有解决方案可以满足奥林匹克体育场改造项目的要求。这些要求包括座位作为体育场建筑的一个组成部分，并在翻新时模仿旧椅形式；基于功能设计，一些座椅应满足防火的材料要求；该项目不应产生昂贵的油漆、防火或木缝线维修费用；旧木凳可以使用固定装置（创新设计）。此外，该项目最初还有两个强制性的最低要求，即带有旋转结构的座椅，以及座椅和靠背可以单独拆卸。

2017年6月，芬兰发布了合同通知，并附有基于建筑师计划的初步邀请。随后在参与阶段，芬兰选择了一些投标人，并向被选中的候选人发出了谈判邀请。在这一阶段结束时，芬兰根据以下标准选择了3家公司作为合作伙伴：原型座椅、研发计划和成本估算。创新伙伴关系始于2017年12月初，包括两个发展阶段和一个中期目标。每个阶段的评估标准涉及座椅、材料、全生命周期成本、维护和价格。最后，合同签订于2018年12月。

又如，法国SNCF铁路公司曾开展超高速列车组和相关支持元件创新采购项目，旨在设计、生产和交付能够在最佳成本和环境条件下以大于或等于320km/h的速度在法国和其他欧洲国家运行的列车组。该项目包括三个阶段：一是研发阶段，以设定的采购价格编制创新型超高速列车组的详细规范；二是创新型超高速列车组的设计和工业化阶段；三是生产和交付阶段，涉及列车预测数量（50至200辆），以及列车运行和维护的相关支持要素。

法国对此进行了一项市场研究，以证明市场上现有的解决方案无法满足需求。这种可用高速铁路车辆的全球基准使得有可能确定所设想的列车在市场上还不可用，并且确实需要一种创新的列车。

同时，法国在标书中明确，只有当结果符合SNCF铁路公司与合作伙伴之间商定的业绩水平和最高成本时，才能正式开展采购。为了选出伙伴关系的获胜者，该公司与选定的候选人进行了谈判。讨论的重点是如何根据设计、研发和生产需求对报价进行调整，以及与项目每个阶段相关的知识产权问题。

欧盟委员会认为，创新伙伴关系的关键成功因素在于以下五点：一是进行良好的评估，以确定是否真的需要市场调研，以及知识产权的相关问题。二是总体规划和合同不同阶段的预期。三是建立一个由相关领域专家组成的多学科项目团队，并对合同进行长期的指导或监督。四是与合作伙伴交流协作。五是在伙伴关系的实施阶段，尊重伙伴的平等待遇和商业秘密。

（节选自《欧盟创新采购指南》，由本报记者张舒慧编译）

欧盟其他创新采购程序

欧盟规则的创新之处在于，对于要求采用特别复杂的现成解决方案（包括设计或创新解决方案）的公共合同，或者在技术规范无法足够精准确定的情况下，可以使用协商程序。在前述情况下，欧盟规则给予公共购买者在竞争性谈判程序和竞争性对话之间进行选择的权利。

两者主要区别在于公共购买者对项目的清楚程度。在前一种情况下，公共购买者对公共采购合同的性质和标的有更准确的了解；而在后一种情况下，还需进一步研究。例如，当公共购买者知道必须在河床下修建一条双向隧道作为公共工程合同时，通过谈判进行的竞争性程序将更加合适。谈判将只集中在工程的技术方面，包括价格和质量方面的考虑。相比之下，公共购买者可以利用竞争性对话来确定一座桥梁或一条（单向或双向）隧道（在河床上或河床下）是否应作为公共工程合同或工程特许权来建造，以及是否应利用自有资金或外部资金进行融资。

具体来看，在市场上没有现成解决方案的情况下，竞争性谈判程序为公共购买者授予合同提供了更大的灵活性。公共购买者就现有要素或条件的修改进行谈判，以研发出满足技术规范所述需求的创新解决方案。此外，功能或性能要求、质量方面的适当奖励标准和其他可衡量的指标，可能是这一程序下成功创新的必要因素。

竞争性对话是一个两轮程序，即公共购买者在描述性文件或合同通知中描述其需求，为候选人设定最低要求，并根据最佳性价比来确定合同授予标准。在核实候选人的选择标准后，公共购买者开始与满足最低要求的参与者进行竞争性对话。与每个候选人的谈判是单独进行的，确保每个解决方案的保密性。这一程序的创新潜力在于参与者可以提出广泛的解决方案。

在这种密切而彻底的协商中，候选人应该有足够的时间获得所有相关信息，从而为公共购买者提供“量身定制”的创新解决方案。创新特征可能存在于技术、财务或管理方面，或者是完全重组公共购买者的操作过程。一旦公共购买者认为竞争性对话达到了最佳阶段，其余参与者将被要求提交最终标书。

（编译/张舒慧）

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