产品商号主体与生产主体不一致案的启示

【案例看台】

产品商号主体与生产主体不一致案的启示

基本案情

2022年7月18日，某市监管部门受理一起采购案件，案件内容显示C公司在“2022年某校区学生发展中心项目”中提供虚假的《中小企业声明函》，C公司所属的智慧黑板、多媒体教学软件、智能操作笔和无线传屏系统等产品制造商实际上为S公司，该行为违反《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称46号文）第四条“在政府采购活动中，供应商提供的货物、工程或者服务符合下列情形的，享受本办法规定的中小企业扶持政策：（一）在货物采购项目中，货物由中小企业制造，即货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标”之规定，涉嫌弄虚作假，骗取中标。

经调阅C公司“2022年某校区学生发展中心项目”投标文件，其《中小企业声明函》内载明“智慧黑板/多媒体教学软件/智能操作笔、无线传屏系统/沙盘摄像机/监控报警器/网络打印扫描复印一体机/教师办公用品/文化氛围装饰”产品制造商为C公司。

2022年8月10日，C公司提供书面《说明函》，函内载明“为提高公司市场竞争力，提供企业在市场中的相关优势，我公司整合了相关优势资源，开展了自主品牌产品制造，并与相关产品加工企业签署了委托加工协议”。同时，C公司在函内说明：智慧黑板、智能笔、沙盘摄像机和监控报警器等产品均是委托其他公司加工生产。《说明函》后附相关产品委托加工协议。

根据46号文第四条和第二十条之规定，结合调查情况，市监管部门最终认定C公司在“2022年某校区学生发展中心项目”中提供不实《中小企业声明函》的情形，属于提供虚假材料谋取中标、成交，并对C公司进行行政处罚立案。

在行政处罚调查期间，C公司进行申辩，其公司无主观提供不实材料、骗取中标行为。第一，其公司一直认为只要参与产品生产过程且商号使用本企业的即为制造商，产品被委托加工的部分属于生产过程的一个环节。这一理解来源于市场现象，如苹果公司委托富士康进行加工生产，大众认为苹果手机制造商是苹果而非富士康。因此在本项目投标中其公司对于含有委托加工的产品制造商填写为C公司。这是其公司结合实践，对政府采购促进中小企业发展管理办法的一种理解方式。第二，其公司委托加工企业全部为中小企业。因中小企业承诺函中只要求填写制造商，并无填写具体加工企业的内容，其公司在投标时不能擅自修改投标文件的格式内容，可见无以大型企业冒充中小企业参与采购工作的过错和故意。

案情焦点

一是供应商委托其他企业加工生产产品，但该产品最终使用的商号为供应商所有商号，该情形是否符合46号文第四条之规定。

二是供应商基于市场现象、生产经营实际情况和对相关政策法规理解不同填写《中小企业声明函》，导致部分内容不属实，该情形应如何处理。

处理结果

C公司投标产品智慧黑板、智能操作笔等产品商号虽为其公司商号，但生产企业为委托的加工企业，并非C公司，即商号主体和生产企业主体不一致。根据46号文第四条之规定，C公司不能享受该办法规定的中小企业扶持政策。根据46号文第二十条“供应商按照本办法规定提供声明函内容不实的，属于提供虚假材料谋取中标、成交，依照《中华人民共和国政府采购法》等国家有关规定追究相应责任”之规定，C公司在“2022年某校区学生发展中心项目”中提供不实《中小企业声明函》的情形，属于提供虚假材料谋取中标、成交。

根据C公司行政处罚调查期间申辩，其公司是基于市场现象，认为只要参与产品生产过程且商号使用本企业的即为制造商，无主观故意提供虚假材料、骗取中标行为，且其委托加工企业均为中小企业，无提供虚假材料的意图。另外，根据《政府采购促进中小企业发展管理办法》第四条第一款将可以享受该办法规定的中小企业扶持政策的货物制造商限定为货物由其自行生产且使用自己商号或注册商标的中小企业，其目的是将中小企业扶持政策能真正惠及中小企业，该办法所称货物制造商有其特定含义，其外延范围较窄，与通常所称制造商有所区别。

监管部门结合C公司申辩理由及相关律师意见，认为C公司申辩具有事实依据，具有合理性，其提供的《中小企业声明函》内容不实无主观过错。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条之“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”规定，对C公司提供《中小企业声明函》内容不实的违法行为不予行政处罚。

相关启示

——准确把握政府采购政策。46号文第四条，对享受该办法规定的中小企业扶持政策的企业提出明确要求，结合本案情况，在货物采购项目中，货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标，即商号主体和生产企业主体须一致。否则，不能享受政府采购中的中小企业扶持政策，同时对于中小企业提供不实材料的，也应根据46号文第二十条规定进行处理。

——妥善处理主体违法行为。《政府采购促进中小企业发展管理办法》核心是鼓励中小企业拥有自主生产产品的能力，并以此扶持实体制造业，促进经济发展。但受限于该类政策普及程度，相关企业根据自身对市场实际情况的认知和对政策理解等因素，极易在政府采购活动中做出不符合相关规定的行为，例如本案中C公司产品商号主体和生产企业主体不一致情形。行政监督部门在处理该类违法行为案件时，应充分保障涉案企业的申辩权力，明晰涉案企业违法行为导致的原因、对相关政策的理解程度、以及违法行为的主观性和危害程度，综合考量做出处理。

——加强政府采购政策宣传。政府采购类法律体系较为复杂，点多面广，尤其是国家促进经济发展，扶持中小企业等实体经济政策不断推出，一般企业难以在较短时间内完全理解政策，并规范执行，甚至部分企业完全不知道该类政策。例如本案中的C公司就因对46号文第四条的理解不同，导致《中小企业声明函》部分内容填写不实。因此，政府采购部门应当对最新政府采购政策进行及时宣传，做出解读，必要时应对政策执行中遇到的关键事项的认定标准、执行尺度等问题做出解答，为政策落地、发挥效能奠定基础。

（供稿单位：安徽省芜湖市财政局）

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