浅谈政府采购中“人员要求”的设置

【案例看台】

浅谈政府采购中“人员要求”的设置

基本案情

采购人A委托代理机构B就“XXX信息化系统建设项目”进行公开招标，项目预算约1500万元，资金性质为财政性资金，主要采购内容为信息化系统定制开发及视频监控、服务器等配套硬件采购。

本项目资格条件要求“满足《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定（出具投标人资格声明书即可）”。

本项目在采购需求中要求“*开发团队要求岗位配备齐全、专业搭配合理，工作经验和能力充分满足本项目开发需要，团队人数不低于15人”。

本项目在评标办法中设置：“投标人拟派项目负责人同时具有信息系统项目管理师资格证书、计算机网络专业高级工程师证书和PMP证书，得2分（须提供投标人为其缴纳的近6个月社保证明，否则不得分）。”“投标人拟派项目技术负责人同时具有信息系统项目管理师资格证书、计算机网络专业高级工程师证书和注册信息安全管理人员(CISO)资质，得2分（须提供投标人为其缴纳的近6个月社保证明，否则不得分）。”

本项目在招标公告发布后，受潜在供应商质疑，称团队人数、社保要求及人员证书要求违反《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购促进中小企业发展管理办法》，对中小企业实行差别待遇和歧视待遇。

案情焦点

一是本项目要求开发团队人数是否违反《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条：“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素……对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。”

从业人员数是指在本单位工作，并取得工资或其他形式劳动报酬的人员数，是在岗职工、劳务派遣人员、兼职人员及其他从业人员之和。服务于本项目的开发团队人员不等同于供应商从业人员，对开发团队人员的数量要求不等同于对供应商从业人员的规模要求。同时，本项目属于需要定制开发的信息化系统建设项目，工期紧、开发难度大、专业性较强，如无一定数量的开发团队很难完成本项目开发任务，根据《政府采购需求管理办法》之规定：“根据采购需求特点提出的供应商资格条件，要与采购标的的功能、质量和供应商履约能力直接相关，且属于履行合同必需的条件，包括特定的专业资格或者技术资格、设备设施、业绩情况、专业人才及其管理能力等。”本项目开发团队人数要求为实质性参数，在某种程度上等同于资格条件，采购人从履约能力、履约质量考虑，设置开发团队人数要求未违反相关规定，具有合理性。

二是本项目评标办法要求“投标人提供项目经理、技术负责人、安全负责人近6个月社保证明”是否违反《政府采购货物和服务招标投标管理办法》“资格条件不得作为评审因素”。本项目资格条件设置为“满足《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定”，其中就有“供应商有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录”，既在资格条件中已明确有依法缴纳社会保障资金的良好记录的情况下，又要求提供相关人员社保证明是否属于将资格条件作为评审因素。

《中华人民共和国政府采购法》第二十二条其立法本义在于依法纳税和缴纳社会保障资金是供应商应尽的义务，是最为基本的社会道德要求。如果这一点做不到，说明供应商已经丧失了最基本的信誉。此规定系为抑制某些供应商依靠偷逃税款、逃避缴纳社会保障资金等手段降低成本行为，是从源头上促进公平竞争的措施之一。其衡量的是供应商信誉要求，并不特定指供应商缴纳社保资金的对象。依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条之规定：“评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。”若社保要求与供应商所提供的货物或服务质量密切相关，则可作为评审因素。具体到本项目中，该系统建设技术复杂、专业性较强，涉及20多个子系统开发、调试测试、上线应用、运行维护、故障排除等各环节，对团队人员的技术性、稳定性要求较高，为保障合同履行的专业性、连贯性、一致性，减少因团队人员流失或频繁更换带来的潜在风险，将开发团队主要管理人员社保证明作为评审因素并未违反规定。

三是本项目将拟派项目负责人、技术负责人同时具有多项证书作为评审因素是否合理，是否构成差别待遇和歧视待遇。

此处对证书类型设置是否合理不予论述（为便于案例分析，假设证书均与项目履约相关），仅阐述在评标办法中对“一人多证”要求。在本项目质疑回复中，采购人及代理机构称,该项评审因素系依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条之规定：“评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等”设置，项目负责人、技术负责人作为开发团队主要管理人员，其自身能力关乎项目履约水平，设置的证书均系其自身能力的体现，亦符合项目实际，与履约质量息息相关。笔者认为，团队合作的重要作用在于优势互补和效率提升，在本项目中，同时具备多项证书的项目负责人与具备这些证书的其他团队人员或具备部分证书的项目负责人在项目履约过程中有无本质区别，对项目履约质量是否有直接影响，就目前招标文件所载内容及采购人质疑回复而言，暂无充足材料证明其关乎履约质量。另外，从一般人的朴素认知来看，同时具备多项证书的项目负责人、技术负责人多数只有大型企业才能满足，对中小企业有实行差别待遇和歧视待遇之嫌。此外，信息化从业人员证书品目繁多，与本项目履约相关的不止在评标办法中所设类型，为何设置此三项而非彼三项，相信采购人难以回答此问，难免有“量身定制”之嫌。基于以上所述，不建议设置“一人多证”。

处理结果

建议采购人应在招标文件编制过程中充分履行主体责任，根据本项目实际情况、具体特点对招标文件进行适当修改。

相关启示

——主体责任莫缺失，前期准备须充足。采购人对招标文件编制负有主体责任，对招标文件的合法性、合规性、合理性负责。采购人在招标文件编制前应做好充足的市场调研，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，落实支持创新、绿色发展、中小企业发展等政府采购政策功能，明确实现项目目标的所有技术、商务要求，功能和质量指标的设置要充分考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素，科学合理地编制招标文件。

——招标文件莫乱编，“人为”因素须关注。在政府采购服务项目中，其标的物为服务，须重点考虑和关注“人”的因素。只有提供服务的“人”符合采购标的有关诉求，才能实现采购的最终目标。采购人应充分了解项目实际情况，合理设置商务条件、技术条件、评审因素。履约必备要件应设置为资格条件或实质性要求，影响履约质量等要件可以设置为评审因素。同时评审因素应当与采购需求的商务条件和技术要求相对应。评审因素应当尽可能细化、量化，客观评审因素应当设置固定的分值，主观评审因素应当明确评审标准，缩小自由裁量区间。

（供稿单位：安徽省芜湖市财政局）

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