信用评价为采购人“择优”代理机构提供依据

【本期关注】

信用评价为采购人“择优”代理机构提供依据

■ 宋军

日前，财政部等三部委联合印发《关于开展2023年政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治工作的通知》。其中，在代理机构方面，整治内容包括了代理机构违规收费、逾期不退还保证金等问题。采购人如何规避这些代理机构择优选择呢？由此，笔者想就代理机构的信用评价体系建设谈谈自己的看法。

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）第十九条规定：“采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。”对于“有权自行选择”，《中华人民共和国政府采购法实施条例》并没有进行明确和规范。为此，《政府采购代理机构管理暂行办法》第十二规定：“采购人应当根据项目特点、代理机构专业领域和综合信用评价结果，从名录中自主择优选择代理机构。”

“择优选择”应如何落实？

在财政部出台的相关文件中，针对代理机构管理模式的改革，笔者的理解主要有三个方面：一是代理机构的发展方向。即按照“科学定位、突出特色、强化服务”的原则确定重点代理领域，不断细化代理的专业化水平，走差异化发展道路。二是逐步推行信用评价管理。即财政部制定政府采购信用管理相关办法，明确政府采购信用评价指标和相关评价方法及标准。三是实行专业能力评价。即推动行业协会制定代理机构服务规范和统一的专业能力评价标准，开展专业能力评价，提升代理机构和评审专家的专业化服务水平。

综上所述，笔者认为，应全面落实实施意见，建立科学、完善的代理机构信用评价体系，让采购人可以“择优选择”代理机构。

制定出台信用评价管理办法

规范信用评价工作，应制定出台代理机构信用评价管理办法。

代理机构的信用评价工作涉及代理机构的利益，甚至关系“生死存亡”。笔者认为，信用评价体系建设应遵循几个原则：一是 “公开、公平、公正”原则。代理机构信用评价是一种管理模式，目的是为了规范代理机构执业行为，为采购人选择代理机构提供一定依据。二是宽严相济的原则。在信用评价过程中，虽然是信用信息的收集、记载、汇总工作，但实质上却关系行业的发展和企业的“生死”。因此，信用评价应坚持宽严相济的原则，对待原则性问题或违反法律法规的问题，必须严肃处理，非原则性问题灵活处理。三是主观评价与客观评价相结合。评价行为一般多为主观评判，在代理机构信用评价中，应更多地考虑客观评价，将主观评价和客观评价合理搭配，使评价体系更加科学，评价结果更有说服力。

另外，笔者认为，可探索将代理机构中国有企业或国有控股企业与民营（私）企业分开进行信用评价。在综合实力等方面，具有国有企业背景的代理机构比民营（私）企业要占优势，如果一同评价，最终结果是非特殊情况下，大型的代理机构信用排名大概率靠前，小型代理机构则相对靠后，不利于采购代理市场充分竞争。

在信用评价时间方面，由于信用评价信息的延迟性，信用评价频率不可太密集，对代理机构信用评价的时间建议以半年为一个周期，这与对集中采购机构的监督检查规定保持一致，也便于采购人择优选择，还有利于相关监督部门监督检查。

对于信用评价结果，在公开之前，是一个监督管理部门与代理机构“博弈”的过程，代理机构必然会维护自己的权益，因此，需要有一个澄清方式以及反映诉求的渠道等。

信用评价标准设定依据

关于代理机构信用评价标准设定的依据，笔者认为，在目前情形下，依据有三个。

一是《政府采购代理机构管理暂行办法》。对于代理机构设立的条件，政府采购法第六十条规定：“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”对于社会代理机构，《政府采购代理机构管理暂行办法》第十一条规定，代理机构代理政府采购业务应当具备以下条件：具有独立承担民事责任的能力；建立完善的政府采购内部监督管理制度；拥有不少于5名熟悉政府采购法律法规、具备编制采购文件和组织采购活动等相应能力的专职从业人员；具备独立办公场所和代理政府采购业务所必需的办公条件；在自有场所组织评审工作的，应当具备必要的评审场地和录音录像等监控设备设施并符合省级人民政府规定的标准。

二是政府采购法及其实施条例。我国政府采购法律法规并未对代理机构信用评价标准内容作出明确规定。政府采购法第五十九条规定：“政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。”政府采购监管部门既然要实施监督检查，必然是以对代理机构的法定要求作为依据，所以，信用评价体系中标准的设定，应参考有关规定。政府采购法及其实施条例规定的监督检查主要内容为：有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能等。

三是代理机构的职责。在委托范围内，采购人的职责就是代理机构的职责。只要采购人委托给代理机构，并签订了委托代理协议，那么代理机构就应该履行采购人的职责。依据我国政府采购法律法规，归纳起来主要有：按《中华人民共和国预算法》的要求编制政府采购预算并按批准的预算执行，讲究绩效；落实政府采购的政策功能；确定采购需求和编制采购实施计划；公开、公平、公正地对待供应商；依法处理质疑和配合做好投诉等事宜；合同的签订、履行与验收、支付等事宜；政府采购的绩效评价；政府采购档案的管理；政府采购法规规定的其他职责等。

信用评价标准主要内容定置

笔者了解到，目前有些地方探索的“记分式”“考核式”管理模式，只是考虑要求代理机构不应该怎么做，而不是引导代理机构应该如何做。代理机构信用评价体系建设，关键在评价指标标准设定是否科学、评价内容设置覆盖是否全面、权重要素设计是否合理等。

笔者认为，代理机构信用评价标准总的有两个部分，硬、软件情况和执行操作情况。《政府采购代理机构管理暂行办法》第十一条规定的采购代理机构设立的基本条件，既包括了硬件要求，也包括了软件要求。其中硬件要求有三个：一是独立承担民事责任的能力；二是不少于5名熟悉政府采购法律法规、具备编制采购文件和组织采购活动等相应能力的专职从业人员；三是办公场所、监视设备等的基本要求。软件实力为制度建设，包括政府采购制度、内控机制和企业管理制度等。

有了高素质的人才队伍和全方位的管理制度，这只是做好代理机构的基本前提。从政府采购法及其实施条例到《政府采购代理机构管理暂行办法》对代理机构的监督检查内容来看，其信用评价内容还必须包括但不限于如下几个方面：代理机构名录信息的真实性；有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况，包括政府采购政策功能的落实；采购范围、采购方式和采购程序的执行情况，有些采购方式的采购程序既不能缺少，也不可颠倒；内部监督管理制度建设及执行情况以及政府采购人员的职业素质和专业技能情况，包括采购文件编制水平、与发售、评审组织、信息公告发布、评审专家抽取及评价、员工再教育培训等情况；政府采购回避执行情况；询问、质疑答复情况和配合投诉等处理情况；档案管理情况；其他政府采购从业情况等。

信用评价应注意事项

代理机构的信用评价管理是一项系统工程，关系到政府采购市场的规范与统一，因此应注意如下事项。

一是关于信用评价中的“权重”设定问题。

一般情况下，其信用评价影响较大的事项和内容，其权重设定分值高些、多些。笔者认为，有这三个方面的内容其权重可以相对高些。

——法律法规规定的严令禁止的事项。在政府采购活动中，有些是法律法规规定严令禁止的事项或负面清单上明令禁止的事项，因此，其权重应相对高些。如以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇等。

——相关硬性指标和条件。在政府采购法规中，对于采购代理机构的硬性指标要求和条件其实不多，而这些硬性指标是开展政府采购活动的基本要求，否则不能开展政府采购代理业务，所以，这些硬性指标和条件其权重要高些。

——客观评价的分值。在代理机构的信用评价中，主要是通过主观评价和客观评价来进行。主观评价可能因评价者的综合素质而得出不同的判断，分别给出好、中、差三种不同的评价，而影响主观评价结论的因素较多。客观评价在于有与没有、好与差之间。它不受评价者其他因素的影响，它是客观存在的事实。因此，对于需要通过主观评价的内容，其权重相对要低些，客观评价的权重相对要高些。

二是注重与政府采购绩效评价相结合。

代理机构信用评价体系的建设，要注重与政府采购绩效评价相结合，综合考虑绩效评价结果的运用。

三是处理好规范市场和鼓励发展与竞争的关系。

推行代理机构信用评价管理工作，其目的是为了规范采购代理机构的代理行为，在制定代理机构信用评价管理办法和信用评价体系时，要充分考虑中小型代理机构的利益，防止垄断市场的形成。既要考虑规范市场，又要考虑代理机构的专业性，还要考虑市场竞争的充分性。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。