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对于日前出台的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，业内专家表示---

扶持政策兼具可操作性和前瞻性

本报记者 赵辉

2011年岁尾，承载众多期望的政府采购扶持中小企业政策终于由理论探讨步入了实践层面。

由财政部、工业和信息化部发布的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（以下简称《暂行办法》）规定，通过采取预留采购份额、评审优惠、鼓励联合体投标和分包等措施，提高采购中小企业货物、工程和服务的比例，促进中小企业发展。《暂行办法》甫出，引发了社会的广泛关注。政府采购业内专家在接受记者采访时普遍表示，该《暂行办法》不仅出台及时，措施具体，且在政府采购实践中具有较强的可操作性。

亮点较多，可操作性强

在认真研读过《暂行办法》后，上海财经大学公共经济与管理学院教授刘小川对记者表示，对于该办法各界人士期盼已久，“此前，政府采购促进中小企业的相关内容比较笼统，中小企业并不能从中真正得到优惠，此次出台的《暂行办法》做出了不少硬性规定，将确保中小企业拿到订单。”

南开大学法学院教授何红锋在接受记者采访时表示，在以往的政府采购实践中，以注册资本金、资产总额、营业收入等作为投标条件非常常见。如以限定注册资本金的采购要求而言，直接抹杀了中小企业参与政府采购竞争的机会。《暂行办法》拆除了限制中小企业公平参加政府采购竞争的最大障碍。

在《暂行办法》中的各项具体措施中，有关预留采购份额的措施颇为引人注目。该办法提出，面向中小企业采购的预算应当占政府采购项目预算总额的30%以上。为了突出对小型和微型企业的扶持，在面向中小企业采购的政府采购项目预算中，预留给小型和微型企业的不能低于60%。刘小川表示，以2011年预计我国超过1万亿元的政府采购规模来看，如果30%预留给中小企业，金额就达到3000亿元，这将对促进中小企业发展起到积极作用。西北政法大学欧盟法研究中心主任杨蔚林也认为，预留份额的措施是保证中、小、微型企业能够进入政府采购市场的前提，这属于一种强制性市场份额配置，表明了我国政府采购政策对中小企业的高度关注。

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇表示，该办法特别值得一提的是，有关小企业不得向大企业分包政府采购合同这一规定具有较强的前瞻性。“在政府采购制度较为完善的美国曾发生相关案例，即利用政府采购对小企业的优惠政策将合同分包给大企业，而美国这方面的相关法律法规还未出台。因此，我国在制定这一办法时体现了比较超前的意识。”

相关措施需在实践中进一步细化

针对《暂行办法》提出的多项鼓励中小企业参与政府采购的措施，专家普遍表示扶持中小企业的政府采购政策目标已从“悬空”状态向操作层面落实，但相关措施还需进一步细化。如三成预算留给中小企业需要在实践中进行具体化。刘小川举例说，有的采购人如交通部采购的是整体的大项目，在执行这一措施上可能需要进一步明确预留方式。他提出，一方面可以考虑根据项目划分比例，比如整体项目可以适当降低比例，分散项目提高比例，另一方面可根据不同部门的特殊情况设置不同的面向中小企业的比例。

相关数据显示，我国99%的企业都是中小企业。“如果99%的企业都在扶持的范围或许就失去了意义。”赵勇表示，工信部出台的中小企业划分标准技术性比较强，引入小微企业的概念也很符合实际。但扶持中小企业的范围，即在某一行业有多少企业是受鼓励的，还有待继续检验及深入研究。

对于非专门面向中小企业的项目，《暂行办法》要求对小型和微型企业产品的价格给予6%—10%的价格扣除，用扣除后的价格参与评审。何红锋表示，在具体采购项目中，价格扣除比例要明确，不应当是区间。至于如何确定具体的比例，应当考虑采购项目的不同企业的成本不同、竞争程度的不同以及扶持的力度。为了突出对小型和微型企业的扶持，价格扣除政策仅适用于小型和微型企业，中型企业不应享受该项优惠政策。

在机制建设方面，《暂行办法》提到政府采购监督检查和投诉处理中对中小企业的认定，由企业所在地的县级以上中小企业主管部门负责。赵勇告诉记者，美国在这方面的工作由专门的中小企业局负责，我国目前尚无权威部门对中小企业开展资格确认工作，“处理投诉中对中小企业认定的工作是由现有的部门还是新建部门来负责？如果是现有部门，在增加了这一新的职能后，其相关机构、人员、能力是否达到政府采购的要求，有待检验。”

配套机制建设需完善

在业内专家看来，《暂行办法》提出的诸多具体措施，也为政府采购配套机制建设提出了更高的要求。

“《暂行办法》明确了扶持中小企业的新功能，但这项功能和政府采购其他基本功能的关系如何处理？”赵勇认为，从实际情况来看，节资率目标和将30%的合同预留给中小企业所产生的成果之间可能会产生矛盾。这涉及了采购效果评价的问题。“如果‘头痛医头、脚痛医脚’地来评价这个问题，就很容易产生对政府采购‘只买贵的，不买对的’的质疑，而事实上，增加一项目标，其采购成本就通常会相应增加。”

刘小川则提出，在执行有关政府采购促进中小企业发展的相关措施中，应把握的原则是：一方面要切实保中小企业得到相关合同，另一方面要防止机会主义和弄虚作假。

多位专家表示，在目前信用体制、法制建设不完善的情况下，我国在借鉴一些发达国家经验的同时，也要结合自身实际加紧进行包括中小企业数据库、信用体系等相关配套机制的建设工作。

何红锋：鼓励中小企业参与政府采购落实处

何红锋：南开大学法学院教授

在以往的政府采购实践中，以注册资本金、资产总额、营业收入等作为投标条件非常常见。如以限定注册资本金的采购要求而言，直接抹杀了中小企业参与政府采购竞争的机会。“限定注册资金”是明显的以“出身论英雄”，在未对企业的产品、服务质量等综合指标进行考察的情况下，即以“规模小”而予以否定，剥夺其参与竞争的机会，这对中小企业而言是极其不公平的，对整个市场的竞争而言，也是不公正的。采购人“限定注册资金”往往出于这样一个目的，即认为提高注册资金门槛，才能使更多规模大、实力强的企业成为采购供应商，进而保证采购项目的高质量、高效率等，但这并不足以成为在通常的政府采购项目中限定供应商注册资金量的理由。因为注册资金的多少与企业产品、服务的质量水平未必成正比。

而《政府采购促进中小企业发展暂行办法》第3条的规定，拆除了限制中小企业公平参加政府采购竞争的最大障碍。

该《暂行办法》的主要规定还在于鼓励中小企业进入政府采购。鼓励措施主要有以下3个方面：

一是为中小企业预留采购份额。

为中小企业预留采购份额是各国政府采购普遍的做法。如美国法律规定，联邦政府采购合同份额的23%必须给予小企业，并要求大企业将政府采购合同份额的20%转包给小企业。欧盟中小企业中标金额占欧盟政府采购金额约40%。《暂行办法》规定，负有编制部门预算职责的各部门，在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%。

二是给予中小企业评审优惠。

给予中小企业评审优惠，是另一项行之有效的政府采购鼓励措施。如世界银行、亚洲开发银行都规定对鼓励中标的企业有一定的评审优惠。

价格评审优惠是最主要的评审优惠。《暂行办法》要求，采购人及采购代理机构应当在采购文件中做出扶持小型和微型企业的具体规定，对小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除，用扣除后的价格参与评审。这种优惠措施一般应用于最低评标价法中。因为最低评标价法意味着评标价越低，中标概率越高。当然，在具体采购项目中，价格扣除比例要明确，不应当是区间。至于如何确定具体的比例，应当考虑采购项目的不同企业的成本不同、竞争程度的不同以及扶持的力度。为了突出对小型和微型企业的扶持，价格扣除政策仅适用于小型和微型企业，中型企业不享受该项优惠政策。

三是鼓励联合体投标和分包。

即使有以上的鼓励措施，还是会有大量的采购项目由于要求合同的履约能力较高而使中小企业无法参与。因此，《暂行办法》还鼓励联合体投标和分包。

首先，鼓励中小企业参加联合体。中小企业通过组成联合体参与政府采购，是中小企业成长的主要渠道。《暂行办法》规定，联合协议中约定，小型、微型企业的协议合同金额占到联合体协议合同总金额30%以上的，可给予联合体2%-3%的价格扣除。联合体各方均为小型、微型企业的，联合体视同为小型、微型企业。

其次，鼓励向中小企业分包。由于我国对组成联合体参加政府采购有比较严格的要求，比较突出的规定是《政府采购法》第24条的规定“以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件”。因此，很多项目，中小企业无法参与联合体。而采购项目的分包，对分包商的要求会更低一些。因此，鼓励中标的大型企业向中小企业分包，也是扶持中小企业的重要途径。《暂行办法》规定，大型企业向中小企业分包的金额，计入面向中小企业采购的统计数额。

赵勇：《暂行办法》体现了超前意识

赵勇：国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长

1、《暂行办法》的3大亮点

亮点一：此次《暂行办法》的出台将扶持中小企业明确为当前政府采购工作的重要目标之一。过去在操作层面，《政府采购法》第九条、第十条中列举的社会和经济政策目标一直是悬空的。但由于我国政府采购制度建设起步晚、规模小、相关当事主体认识不到位等原因，将所有社会和经济政策目标全部实现也是不现实的。此次把扶持中小企业这一目标单独提出来，并做出具体规定，可以说将扶持中小企业作为了目前各级政府购部门在实际采购中的重要目标，符合当前阶段的发展实际，在落实政策功能方面做到了有先有后，有轻有重。

亮点二：《暂行办法》可操作性较强。体现在6个方面。一是明确了中小企业的认定标准。二是细化了有关对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇的内容。三是引入了预留合同的概念。四是引入了价格优惠的概念。五是在鼓励中小企业参与联合体投标方面进行了规定。六是规定了小型、微型企业不得分包或转包给大中型企业。事实上，以上几个方面在政府采购实践中特别是编制招标文件和评标时都具有非常强的可操作性。值得一提的是，有关小企业不得向大企业分包政府采购合同这一规定具有较强的前瞻性。我们知道，在政府采购制度较为完善的美国曾发生相关案例，即利用政府采购对小企业的优惠政策将合同分包给大企业，而美国这方面的相关法律法规还未出台。我国在制定这一《暂行办法》时体现了比较超前的意识。

亮点三：提高透明度。《暂行办法》规定各部门应当每年第一季度向同级财政部门报告本部门上一年度面向中小企业采购的具体情况，并在财政部指定的政府采购发布媒体公开预留项目执行情况以及本部门其他项目面向中小企业采购的情况。这一措施引入了社会监督，提高了透明度。

2、两方面有待检验

一是有关扶持的中小企业范围。相关数据显示，我国99%企业都是中小企业。如果99%的企业都在扶持的范围或许就失去了意义。工信部出台的中小企业划分标准技术性比较强，引入小微企业的概念很符合实际。但扶持中小企业的范围，即在某一行业有多少企业是受鼓励的，还有待继续检验及深入研究。

二是在机制建设方面，《暂行办法》提到政府采购监督检查和投诉处理中对中小企业的认定，由企业所在地的县级以上中小企业主管部门负责。美国在这方面的工作由专门的中小企业局负责，我国目前尚无权威部门对中小企业开展资格确认工作，那么处理投诉中对中小企业认定的工作是由现有的部门还是新建部门来负责？如果是现有部门，在增加了这一新的职能后，其相关机构、人员、能力是否达到政府采购的要求，有待检验。

3、4方面值得关注

一是《暂行办法》明确了扶持中小企业的新功能，这项功能和政府采购其他基本功能的关系如何处理？比如，原来在各级政府采购部门的年底考核中，节资率是一个重要指标，将来节资率是否还要考核？节资率和扶持中小企业目标的关系如何处理？需要关注。从实际情况来看，节资率目标和合同预留所产生的成果之间可能会产生矛盾，因为一般的采购需要在成本、质量、工期等方面进行权衡，新变量的增加会增加采购工作的复杂程度。新功能对于原有功能的削弱需要进一步考量。

二是对于采购人和采购部门的考核和激励。在相关认识到位后，政府采购主管部门乃至社会公众、媒体的评价是否能做到公正、全面，需要关注。否则如果“头痛医头，脚痛医脚”地来评价这个问题，就很容易产生对政府采购“只买贵的，不买对的”的质疑，而事实上，增加一项目标，其采购成本就通常会相应增加。

三是对中小企业的优惠政策，尤其是预留合同可能在某种程度上会限制竞争。原来应当公开招标的项目会采用有限招标或者单一来源采购。竞争受到限制在一定程度上实现了扶持中小企业的目标，但其产生的另一种可能即给腐败行为留下了空间。观察国外的经验，比如美国扶持中小企业是在一个整体较优良的市场经济环境下进行的，政府介入市场的问题不大。但在目前我国市场交易活动诚信指数不够高的环境下，实现扶持中小企业目标，可能经常以限制竞争为手段，这是否会被不法分子所利用？值得关注。

四是《暂行办法》规定，参加政府采购活动的中小企业需提供《中小企业声明函》，通过自我声明的方式进行资格确认。目前在中国信用体制、法制建设不完善的情况下，将来出现中小企业资格争议时如何解决？特别是责任如何承担？值得关注。因此，我国在借鉴一些发达国家经验的同时，也要结合自身实际加紧进行相关配套机制的建设工作。

杨蔚林：《暂行办法》从3个层面鼓励中小企业发展

政府采购属于国家宏观经济调控的手段之一，中小企业在国民经济中的地位和作用决定了国家应当对其予以关注的必要性。然而，国家宏观政策目标的落实则有赖于部门规章措施的具体保障，特别是其所能够形成的法律机制。因此，保障措施的力度则取决于其所形成的强度，从而体现其价值和意义。财政部、工业和信息化部于2011年12月29日联合颁布的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（以下简称《暂行办法》）则属于这一法理的典型范例。

《暂行办法》的法律机制

由于中小型企业处于政府采购市场竞争中的弱势地位，因此，《暂行办法》首先针对现实中的实际问题予以明确，诸如在其第三条中明确规定地区性和行业性政府采购市场不得阻挠和限制中小企业的自由进入，特别是不得以其注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等条件实行差别待遇或者歧视待遇。其次，《暂行办法》从以下几个方面规定了鼓励措施。

1.规划层面的鼓励措施

《暂行办法》第四条规定了预留采购份额，即“负有编制部门预算职责的各部门应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%”，并且明确要求“采购人或者采购代理机构在组织采购活动时，应当在招标文件或谈判文件、询价文件中注明该项目专门面向中小企业或小型、微型企业采购”。此外，《暂行办法》第五条对于非专门面向中小企业的项目，亦鼓励小型和微型企业的参与，规定其“产品的价格给予6%-10%的扣除，用扣除后的价格参与评审”。上述规定是保证中、小、微型企业能够进入政府采购市场的前提，换言之，属于一种强制性市场份额配置，表明了我国政府采购政策对其的高度关注。

2.参与层面的鼓励措施

为了改善中小型企业的竞争能力，《暂行办法》不仅鼓励中小型企业组成联合体参与投标，而且着重鼓励大中型企业采取多种形式的带动作用，既可以组成联合体，也可以采用分包的形式。为此，《暂行办法》第六条明确规定“小型、微型企业的协议合同金额占到联合体协议合同总金额30%以上的，可给予联合体2%-3%的价格扣除”。第八条“鼓励大型企业依法向中小企业分包”，而且“中小企业分包的金额，计入面向中小企业采购的统计数额”。

同时，为了能够真正予以落实，《暂行办法》从限制方面做出了禁止性规定，主要明确了“组成联合体的大中型企业与小型、微型企业之间不得存在投资关系”（第六条），特别强调了禁止逆行形式的分包、转包，即第七条规定的“小型、微型企业不得分包或转包给大型、中型企业，中型企业不得分包或转包给大型企业”。

3.实施层面的鼓励措施。

为了提升中小型企业参与政府采购的能力，《暂行办法》着重针对中小企业在签订政府采购合同时面临的具体困难做出了多项规定，具体涉及履约保证金、付款期限、付款方式等各个方面，其第十条明确规定“鼓励在政府采购活动中引入信用担保手段，为中小企业在融资、投标保证、履约保证等方面提供专业化的担保服务”，同时针对中小型企业资金能力薄弱的特点，《暂行办法》第九条强调“采购人应当按照合同约定按时足额支付采购资金”。上述各项措施涉及政府采购合同实施层面的具体问题，其目的是降低中小型企业进入政府采购市场的门槛。

《暂行办法》的制度化

为了保证实施法律机制的充分落实，《暂行办法》进一步制定了相关的各项措施，形成了全面的保障制度，不仅包括为了提高中小企业参与政府采购活动的能力，要求加强“对中小企业参与政府采购的培训指导及专业化咨询服务力度”（第十一条），而且要求各级财政部门 “积极推进政府采购信息化建设，提高政府采购信息发布透明度，提供便于中小企业获取政府采购信息的稳定渠道”（第十三条），并且 “在财政部指定的政府采购发布媒体公开预留项目执行情况以及本部门其他项目面向中小企业采购的情况”（第十二条）。

总之，《政府采购法》的特点主要是规范政府采购合同在成立方面的程序性规定，因此，《暂行办法》为了体现对某一类特定合同主体的鼓励，其具体措施着重从该主体能够予以参与的可能性、可操作性以及鼓励引导方面着重予以细化。

（作者系西北政法大学欧盟法研究中心主任）

（本版未署名文字  赵辉）