采购预算“谁做主”

【实务探讨】

采购预算“谁做主”

■ 宋军

前不久，某县级医院计划采购一批血液透析机，经市场调查，其项目预算金额暂定为260万元，按该县财政部门的规定，要进行财政评审，在财政评审后，其预算价定为140万元，医院应以财政评审的预算价作为最高限价。而医院认为财政评审预算价不符合市场价格，以此预算价难以采购到医院所要求的相关技术参数的血液透析机。为此，医院又向财政评审部门反映情况，并与之协商，将财政评审预算价上调到200万元。最后，医院以200万元作为血液透析机（一批）的采购最高限价进行采购。虽然采购成交价低于最高限价，但因采购到的血液透析机的相关技术参数明显偏低，并非是医院最初计划购买的或一线品牌的血液透析机，医院对采购结果不是很满意。该案例引发了笔者的一些思考。

采购人的主体责任究竟体现在哪里？

虽然《深化政府采购制度改革方案》强调，“强化采购人主体责任”，《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》也扩大了采购人在选择采购方式、程序和组建评审委员会等方面的自主权，比如内控管理、需求管理、政策功能、履约验收等，但目前还没有一个法规明确、清晰、集中、完整地规定和表述采购人主体责任体现在哪些方面。《财政部关于贯彻落实〈深化政府采购制度改革方案〉的实施意见》对强化采购人主体责任强调了两点：建立健全采购人对采购需求和采购结果的负责机制。这两点是主体责任的关键和核心。从笔者对目前已出台的政府采购法规的梳理情况来看，采购人法定的主体责任体现在三个阶段：采购活动实施前、采购活动实施中、采购活动实施后。

在采购活动实施前，采购人的主体责任有：采购项目的可行性研究、编制政府采购预算、编制政府采购实施计划，自行组织采购或委托采购。

在采购活动实施中，采购人的主体责任有：确定采购需求、规定供应商的资格条件、对采购文件进行确认、选派人员进入评审委员会参与采购项目的评审活动、答复供应商的质疑和配合监管部门做好处理投诉及行政复议工作、按照评标报告中推荐的中标（成交）候选供应商顺序确定中标（成交）供应商、发出中标（成交）通知书。对采购代理机构在采购活动中的行为进行监督。

在采购活动实施后，采购人的主体责任有：签订采购合同、合同公告和合同报备、采购项目验收、支付资金、绩效评价、保守商业秘密、接受监督检查。

因此，采购预算编制由采购人负主体责任。采购人依据批复的政府采购预算，根据采购需求，在通过市场调查的情况下，做出采购项目预算，这是其责任范围内的事，“谁花钱、谁负责”，也符合“花钱必问效、无效必问责”的预算绩效管理原则。

财政评审的依据是什么？为什么有协商的空间？

财政部门通过对财政性资金投资项目进行概算、预算、结算评审，对财政性资金投资项目资金使用情况以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，这是财政部门的监督职能。《财政投资评审管理规定》明确，财政投资评审业务由财政部门委托其所属财政投资评审机构或经财政部门认可的有资质的社会中介机构进行。其中，社会中介机构按照《中华人民共和国政府采购法》及相关规定，通过国内公开招标产生。但值得商榷的是，政府采购项目是否属于《财政投资评审管理规定》所称的财政性资金投资项目性质？政府采购项目的预算经过本级人大同部门预算一起审批，具有法律效力。财政评审修改了经审批的政府采购项目的预算，是否合法合规？

另外，既然是依据《财政投资评审管理规定》对采购项目预算进行了评审，经财政评审后的预算是否可以再协商？预算评审部门的自由裁量权是否过大？有没有寻租的空间？这还有待进一步探讨。

财政评审预算价作为最高限价是否有法律依据？

目前，并没有法规规定财政评审的结果可以作为政府采购项目的最高限价，且不可突破，这只是部分地方财政部门的规定，如果政府采购的监管部门认同这种模式，应在相关办法中进行明确。因为作为行政部门，应秉承“法无授权不可为”理念，不可强行要求所有采购项目都以财政评审预算价作为政府采购项目的最高限价。

修改后的技术参数是否需要重新财政评审？

这是一个让采购人十分头疼的问题。采购项目预算金额是由采购需求决定的，反映采购需求之一的是技术参数，在采购活动中，技术参数并非固定不变或不能改变的。采购人报财政评审的技术参数，是采购人通过市场调查等方式得出的，财政评审以此为依据进行，然后出具财政评审结果。当采购人公开招标文件后，供应商会提出意见或质疑，采购项目的技术要求或技术参数就可能进行调整，随之预算金额也发生改变。那么，采购人是否应将调整后的采购需求再次申请财政评审？如果变化不大，中标或成交价格在最高限价的范围内，尚可接受。如果变化太大，该怎么办？

如果按有些地方的规定执行，采购项目的采购需求技术参数发生了变化，还应再进行财政评审，那么采购活动时间会延长，采购效率会降低，

综上所述，笔者建议：一是财政部门应进一步明确自己的职责范围，不具体参与政府采购的执行环节。二是应强化采购人编制政府采购预算的责任，财政部门不包办采购人的事。三是财政部门应将财政评审的预算价作为参考，而非“绝对值”和执行数。

（作者单位：中南财经政法大学中国政府采购研究所）

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