欢迎乘坐时光机 重温2023年政采理论界的“独家记忆”

欢迎乘坐时光机

重温2023年政采理论界的“独家记忆”

■ 本报记者 张舒慧

岁月不居，时节如流。不知不觉间，2023年已成过往，2024年也已悄然而至。虽然时间流动无声，但因我们脚步踏实而掷地有声。当一页页日历翻动，一个个理论热词在我们奔向前路的途中留下了深深浅浅的足迹，为政府采购理论界留下了专属的高光时刻。让我们一起搭乘时光机，重温那些属于“政采理论圈”的“独家记忆”。

数字经济下的政府采购

当前，以大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链为代表的新一轮信息技术革命正迈向深水区，而数字技术的发展也催生了数字经济。数字经济发展之快、影响范围之广，推动着生产生活方式发生深刻变革。数字化转型已然是大势所趋，那么数字经济条件下政府采购该何去何从？

对此，中国人民大学公共管理学院教授马亮认为，以ChatGPT为代表的新一代人工智能技术，可能会推动政府采购发生深刻变化。无论是政府采购的需求方还是供给方，都会从中受益，而政府采购的供需对接匹配也会大为提升。借助ChatGPT，政府采购将可能进一步减少对人力资源的依赖，而出现更多机器换人的情况。与此同时，未来也会出现人机协同的工作模式。政府采购相关从业者可以使用ChatGPT这类技术，提高其工作效率，进一步优化服务质量。

“然而，如果没有庞大的数据库，ChatGPT搜索到的只是一般化、碎片化的数据，不足以支撑其在政府采购当中的应用。”清华大学公共管理学院政府法制研究中心主任于安表示，现阶段，运用ChatGPT的条件还不成熟。有必要制定一个整体的关于政府采购大数据的政策和发展战略，把大数据制度系统地引进来。

放眼国内外，关于人工智能技术的应用与治理正在逐步深入与具化。大到一个国家，小到某个行业，想通过人工智能技术实现弯道超车的不计其数，政府采购领域亦是如此。作为财政支出管理的“三驾马车”之一，政府采购无疑抓住了风口，赶上了时代。纵观政府采购近年来的改革历程，可以看出，人工智能为政府采购提供了虚拟劳动力、解放了大脑，两者并非是简单相加而是从碎片化应用、单向助力到多元化应用、互相助力的深度融合。

“但实现人工智能与政府采购的深度融合，还面临两个方面的困难和挑战。一是技术层面，人工智能技术开发机构要构建与政府采购需求相适应的算法，进行大量的数据积累与训练，设计开发相应的工具软件，投入大量的资金、人员、时间和试错成本，这些对于开发机构而言，是不小的挑战。二是制度层面，现行政府采购制度体系是围绕纸质化采购和电子化采购情境进行构建的，其规范的核心是人的行为，而在人工智能技术条件下，制度规范的主体更多是人工智能技术。因此，如果要实现两者的深度融合，则有必要将整个政府采购的制度架构根据人工智能技术应用的需要作出相应调整，而这对于立法和执法机关而言，同样是一个不小的挑战。”习近平经济思想研究中心研究二部副主任徐致远表示。

世行营商环境新指标

经过近两年的停摆，世界银行近期相继公布了新营商环境评估体系——营商就绪概念书及其指导手册、方法手册。从营商环境到宜商环境，再到营商就绪，世界银行评估体系有何变化？对我国进一步优化营商环境有何启示？

对此，记者发现，相较于原来的体系，新的营商环境评估体系既不是“新瓶装旧酒”，也不是“旧瓶装新酒”，而是“新瓶”“新酒”。这些变化主要体现在项目名称不同、评估范围不同、指标内容不同、数据收集方式不同、覆盖范围不同、更新时间不同。同时，世界银行B-Ready中的市场竞争指标涉及采购内容，主要体现在第9.1.3项公共合同投标法规的质量、第9.2.3项电子采购平台的透明度和交易特征、第9.3.3项公共采购条例的效率。

“从营商就绪评价实施方法手册来看，整体评价体系设计为3000分，每项一级指标赋300分；每项一级指标再细分3个二级指标，各100分；每项二级指标再分为3个三级指标，分别占33.3分；在三级指标之下再细分子指标。从整体来看，有关公共采购制度及运行情况的评价在世界银行营商就绪评价体系中的占比应当在3%左右。”天津外国语大学国际关系学院教授焦洪宝表示，将营商就绪评价指标所关注的公共采购制度的评价关注点，与我国政府采购法、招标投标法等有关公共采购法律制度的相关规定加以对照，以第9.1.3项的4个子指标（即准入与竞争、物有所值、采购过程公平性、透明性）及其细分指标为例，绝大部分指标都能找到明确的可对照的法律规定。例如，在公开和竞争性采购程序的广泛适用、为中小企业提供优惠、最具经济效益的评标标准、采购中标公示期、质疑投诉及上诉机制、招标文件及采购文件的公开等方面，我国法律法规可以全面满足评价指标导向的要求。

“可以说，经过20多年的快速发展，中国政府采购在政府采购的监管框架（即制度体系）、公共服务（即政府构建的政府采购电子化平台等）、效率（即促进公平竞争的具体举措、效果等）方面经得起全方位的评价。同时，我们也应该重视此次的指标变化，尤其是与市场竞争相关的质量和效率问题。”中国人民大学国家发展与战略研究院教授王丛虎表示，世界银行在新营商环境评价指标中将性别平等的评价指标贯穿于政府采购全过程中，既要求考察女性所有公司在进入政府采购市场中的平等性，也要求考察女性所有企业获得政府采购项目的平等性。而我国过去对这类指标的关注度并不高，因此，需要借着新营商环境评价体系的发布，对其加以研究与准备。

信用体系建设

社会信用体系建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。为完善政府采购领域信用体系方面的法律制度，推动社会信用体系建设高质量发展，本版特开设了“聚焦信用体系建设”栏目，从不同角度探索政府采购领域的信用体系建设。

中央财经大学财政税务学院马尊瑩认为，可以从“小样本”看“大趋势”。她基于2022年政采严重违法失信行为记录提出了完善供应商信用管理的三点建议。一是完善信用信息系统建设。规范违法信息的披露标准，披露内容应当包括政府采购项目编号、名称、企业具体违法行为过程描述、执法程序的正当性描述、项目招标时间、项目招标金额、惩戒比例以及自由裁量参考依据。规范各地违法信息披露网址，及时更新信用修复信息，避免出现过度惩戒的情况。二是规范信用惩戒法律法规。信用惩戒法律法规的细化目标在于梳理传统行政手段和信用惩戒关系，在参考供应商违法行为次数、对公众利益损害程度、公众监督可及程度、项目金额大小、供应商规模的基础上，适当运用信用惩戒手段，弥补传统行政手段行政成本高、封闭性强、监督性弱的缺陷，从而提高部分屡次严重失信供应商的失信成本。三是优化信用惩戒机制。当前对屡次违法供应商的信用惩戒因项目审查跨年度存在套期现象，自动修复方式和信用惩戒不累加对供应商违法存在变相激励。因此，对于多次违法企业，设立内部信用清单，对各级政府进行风险提示，对涉事企业名单内的企业进行以前年度项目抽检。对于多次违规企业，采取积极修复信用惩戒方式，以企业主动修复方式替代机制自动修复方式，提高失信成本。

天津市公共资源交易中心王永锋详细梳理了目前评审专家信用管理的三种模式：第一种模式是制定信用评价指标体系，按照信用评价得分高低划分不同等级，并采取不同措施实行差别化管理。第二种模式是划分失信行为严重程度，对评审专家参与政府采购活动时出现的违法违规违纪行为进行分级，根据评审专家违法违规行为情节的严重程度予以取消资格或暂停一定期限纳入随机抽取范围。第三种模式是确定评审专家违法违规违纪情形，依法管理。他认为，政府采购评审专家信用评价的主要问题是信用信息资源管理分割区域化、失信惩戒共同治理作用微弱化、信用评价政策依据呈现碎片化。因此，他建议，一是健全信用治理的法律体系；二是构建标准统一的评价体系；三是完善信用联动的共享机制。

新行政复议法

2023年9月1日，新修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称新行政复议法）经十四届全国人大常委会第五次会议表决通过，自2024年1月1日起施行。因相关修改内容将对政府采购监管产生影响，故本版特开设了专栏，邀请业界人士对此进行探讨，多篇文章在业内引起了广泛关注。

西北政法大学法治陕西建设协同创新中心副教授杨彬权认为，新行政复议法的诸多修订条款将对政府采购行政裁决复议制度产生重大影响，同时也对政府采购行政裁决复议工作提出了更严格的要求。一是除财政部外县级以上地方政府采购监督管理部门原则上不再拥有政府采购行政裁决行为的复议权。二是政府采购裁决行政复议案件可以调解或和解终止。三是申请参加政府采购行政裁决复议的方式更加便民、利民。四是规范性文件附带审查机制能够从源头上预防和化解政府采购行政裁决纠纷。五是通过最长复议时效制度最大程度地保护政府采购供应商、利害关系人的合法权益。六是政府采购行政裁决复议案件审理程序的公正性和专业性得到大幅提升。七是简易程序加速政府采购行政裁决复议案件的审理进度。

江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人杭正亚认为，新行政复议法第一条规定的“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”能否逐步实现，将对政府采购行政争议（以下简称政采争议）及其行政复议产生重大影响。目前，争议申请类型的多样化、争议提起主体的多样化、争议请求内容的多样化、争议受理主体的多元化、争议化解效果的差异化，都使得行政复议未能完全发挥化解政采争议作用。对此，他认为，要改变这种现状，不能等“水到渠成”，还应“顺水推舟”，强化行政复议对政采争议的吸纳能力。

北京市道可特律师事务所高级合伙人、律师蔡锟认为，新行政复议法与政府采购监管的关系非常密切，也将深刻影响采购人或供应商的救济程序，值得政府采购各参与主体予以关注。一是复议管辖发生变化。在新行政复议法实施后，中央和地方财政部门分别作为复议被申请人时的复议管辖存在不同，地方财政部门作为复议被申请人时的复议管辖由“选择管辖”变为“单一管辖”。二是复议前置范围扩张。在政府采购领域中不履行法定职责的案件，将被纳入复议前置案件范围。三是新增和解与调解内容。在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，且不违反法律、法规强制性规定的情况下，将可适用和解与调解。四是吸收了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及其司法解释的规定，增加了最长复议期限，且计算标准与《行政诉讼法》一致。五是在复议程序方面有较多新规定，如将当前单一的行政复议审理程序划分为两类，即行政复议审理的普通程序与行政复议审理的简易程序；行政复议委员会成为必选项，其咨询意见成为作出复议决定的重要参考等。

集采机构竞争

自《深化政府采购制度改革方案》明确提出要建立集中采购机构竞争机制以来，全国多地勇于探索，积极尝试。虽有“契机”，但如何更好地“破题”一直困扰着政采人，也是政采圈持续关注的焦点。

第五届全国预算与会计研究会个人理事黄民锦认为，构建集采机构竞争机制目前存在两大挑战。一是制度挑战。一方面，现行法律尚未正式确认集采机构竞争的做法，即使包括《深改方案》在内的高阶文件，也更多是倡导性、概念性、框架性的政策规定。另一方面，集采机构竞争还缺乏系统规划、整体布局，以及系统性的集采机构整合与改革方案。二是现实挑战。不同行政区划、行政等级、预算级次的差异，决定了在财力支配水准、业务管理水平、技术支持能力上的不对称，这些因素制约了集采机构竞争的深入推进。同时，集采机构属地化管理模式，具有典型的辖区性特征，且行政化明显，导致部分集采机构体制僵化、利益固化、效率不高、服务质量低。而法定代理的业务模式限制了其竞争，形成了经费供给“旱涝保收”的局面，加上“干多干少一个样”，甚至干得越多，质疑案件越多，从而导致集采机构竞争缺乏内生动力。此外，部分地方对集采机构竞争机制的重视程度不高，存在“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象，加上中央和地方之间、地方与地方之间在集中采购目录方面存有差异，导致集采机构竞争的实操性不强。

深圳市财政局汪泳表示，集中采购机构竞争应当是在行政体制安排下的竞争中的合作和合作中的竞争，有其特殊模式。一是同城竞争。打破行政隶属关系壁垒，允许省级预算单位和省会城市预算单位自主选择省本级集中采购机构或省会城市集中采购机构，实行省本级集中采购机构和省会城市集中采购机构的竞争。市级集中采购机构和市辖区集中采购机构的竞争则与此相类似。二是区域统筹。打破行政隶属关系壁垒，在省的层级加大相关通用型产品的统筹归集力度，推行批量集中采购以及自愿联合采购，着力发挥规模效应，从而提高采购效率。实行省本级以及省内所有城市之间的集中采购机构的紧密联动和有限竞争。三是上下联动。由行政级次高的预算单位委托行政级次低的集中采购机构进行采购。由行政级次低的预算单位委托行政级次高的集中采购机构进行采购。

2023年时光机体验卡到此结束啦！2024年政府采购理论界又将留下哪些故事足迹？敬请期待！

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