看“二选一”下的政采合同撤销

【实务探讨】

看“二选一”下的政采合同撤销

■ 王雪

某政府采购竞争性磋商项目的成交结果发布后，采购人与成交供应商在政府采购交易平台上签订了政府采购合同。在合同签订后，代理机构收到了其他供应商的质疑函，此质疑称成交供应商未依法缴纳社会保障资金，应取消其成交资格。经调查，采购人发现质疑事项属实。按照《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第十六条第一款第二项规定，本项目合格供应商符合法定数量，应另行确定中标或者成交供应商。但是在另行确定中标或者成交供应商前，应先解决已经签订的政府采购合同的有关问题。

实践中，很多采购人都是在政府采购交易平台上完成相关操作，于是，有些采购人认为，在交易平台上撤销了已经签订的政府合同，即可与另行确定的中标或者成交供应商签订新的政府采购合同。从法律角度看，这种方式无法真正达到撤销合同的目的。纵观政府采购法和民法典的有关规定，对于已经签订的政府采购合同，有两种合法方式可以撤销。一是上报财政部门，由财政部门撤销合同；二是根据民法典的规定撤销合同。本文主要分析第二种方式，即根据民法典的规定撤销合同。

人民法院或者仲裁机构依据当事人申请，按照民法典规定的法定合同无效情形或者法定撤销合同情形，确认合同无效或者撤销政府采购合同。如本案例的情况，供应商的违法行为既可能导致合同无效也可能导致合同可撤销，采购人可以选择主张合同无效或者主张撤销合同。若采购人主张撤销合同，法院也会全面审查合同效力。即便法院认为撤销合同的理由不成立，按照合同无效作出判决也不违背采购人的意愿，未超出采购人的诉讼请求范围。故下文将主要分析本案例能否适用撤销合同的相关规定。

人民法院或者仲裁机构撤销政府采购合同的依据

根据民法典第五百零八条的规定，“本编对合同的效力没有规定的，适用本法第一编第六章的有关规定”。因此，人民法院或者仲裁机构撤销合同的依据主要为民法典第一百四十七条至第一百五十一条，涉及的主要情形包括重大误解、欺诈、第三人欺诈、胁迫和显失公平。本案例存在成交供应商提供虚假材料谋取中标的情形，故应主要考虑是否适用民法典第一百四十八条有关受欺诈合同可撤销的规定。

在不考虑第三人欺诈的情况下，判断某个合同是否属于受欺诈合同应从以下四个方面进行考察：第一，欺诈方是否为合同相对方；第二，欺诈方是否存在欺诈的故意；第三，欺诈方是否实施了欺诈行为；第四，受欺诈方是否因为欺诈方的欺诈行为陷入错误认识，并因为该错误认识做出违背真实意思的行为。

就本案例而言，成交供应商已经与采购人签订了政府采购合同，可以确定该供应商为合同相对方。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉总则编若干问题的解释》（法释〔2022〕6号）第二十一条的规定，“故意告知虚假情况，或者负有告知义务的人故意隐瞒真实情况，致使当事人基于错误认识作出意思表示的，人民法院可以认定为民法典第一百四十八条、第一百四十九条规定的欺诈”。在本案例中，采购文件的资格要求是供应商需有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录。资格要求的证明材料为供应商按要求填写的《投标（响应）函》，且需要完成承诺并进行电子签章。因此，供应商负有告知其是否依法缴纳社会保障资金的义务。本项目成交供应商在明知其未依法缴纳社会保障资金的情况下，不仅隐瞒了该情况，且在其投标文件中对供应商资格要求中的“有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录”作出了承诺，故可以认定该供应商存在欺诈的故意，也实施了欺诈行为。

本案例成交供应商的欺诈行为是否导致采购人陷入错误认识，并因为该错误认识做出违背真实意思的订立合同的行为，可能存在争议。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十八条第二款的规定，“采购人应当在收到评审报告后5个工作日内，从评审报告提出的成交候选供应商中，按照排序由高到低的原则确定成交供应商，也可以书面授权磋商小组直接确定成交供应商。采购人逾期未确定成交供应商且不提出异议的，视为确定评审报告提出的排序第一的供应商为成交供应商”，在无特殊情况下，采购人应将磋商小组推荐的第一成交候选人确定为成交供应商，本案例中的采购人也确实是按上述规定确认了成交供应商。

在这种情况下，应认为采购人与成交供应商订立合同的行为与成交供应商的欺诈行为存在因果关系。其一，采购人存在错误认识。就本案例而言，成交供应商事实上不满足本项目资格要求，采购人的正确认识应是该供应商不能成为成交供应商。采购人接受了该供应商满足本项目资格要求的评审结果，并将其确定为成交供应商属于错误认识。

其二，该供应商的欺诈行为与采购人的错误认识存在因果关系。在本案例中，采购人的错误认识虽然是基于评审报告中的资格审查结果以及推荐候选人的排序导致的，但该评审报告的资格审查结果是基于成交供应商欺诈行为产生的。在政府采购项目中，评审行为对于供应商投标与采购人确认中标或者成交供应商之间的因果关系属于常规介入行为，仅异常介入行为才能导致因果关系中断，常规介入行为并不能导致因果关系中断。

其三，采购人与成交供应商签订政府采购合同这一行为与采购人对于供应商满足本项目资格条件的这一错误认识具有因果关系，且订立政府采购合同的行为也违背采购人的真实意思。供应商的资格条件属于供应商能否进入评审、能否成为本项目成交候选人的决定性因素，意味着采购人知晓供应商不满足本项目资格要求这一事实，必然不会与该供应商签订政府采购合同。采购人正是基于供应商满足本项目资格条件的错误认识才按照成交候选人顺序将其确定为成交人，并与之订立政府采购合同。在本案例中，采购人拒绝与成交供应商签订采购合同，才应是采购人的真实意思。应认为采购人在陷入了错误认识后，并基于错误认识作出了违背真实意思的签订政府采购合同的行为。

采购人作为受欺诈方，可以向人民法院或者仲裁机构申请撤销政府采购合同。民法典第一百五十五条规定：“无效的或者被撤销的民事法律行为自始没有法律约束力。”人民法院或者仲裁机构对该政府采购合同作出撤销的判决或者裁定后，自始无效。

民法典第一百四十八条适用的障碍

《民法典》第一百四十八条适用的障碍主要有两方面：一是情形复杂难判断。上文分析仅针对供应商对其资格条件存在欺诈行为，且未发现磋商小组评审有误的情形。但是在实践中，在供应商提供虚假材料谋取中标的情况下，还可能混杂其他情形，如，同时出现磋商小组评审有误，或者供应商仅对非实质性要求的技术参数作出虚假响应等。是否导致采购人陷入错误认识并因为该错误认识做出违背真实意思的行为，能否适用民法典第一百四十八条，需要另行判断，而这种判断较为复杂。

二是举证困难。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（2022修正）第一百零九条规定：“当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，以及对口头遗嘱或者赠与事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。”采购人作为受欺诈方在请求人民法院或者仲裁机构撤销合同时，应对欺诈的事实予以证明，且证明标准要达到排除合理怀疑的程度。但在实践中，采购人往往是通过实施欺诈行为的供应商口头承认或者通过其他相关信息推测出欺诈供应商存在欺诈事实，可能缺乏相关证明材料证明欺诈事实，也可能是证明材料不充分，无法达到证明目的。

综上所述，虽然采购人在请求人民法院或者仲裁机构撤销政府采购合同时可能面临一定的困难，但这是目前合法且较为有效的方式了，后续也不太有可能产生争议。

（作者单位：四川国际招标有限责任公司）

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