四川省开展集中采购机构竞争试点的SWOT分析及对策建议

【一线思考】

四川省开展集中采购机构竞争试点的SWOT分析及对策建议

■ 王召伦

开展集中采购机构（以下简称集采机构）竞争试点，是深化政府采购制度改革的重要举措。本文试图采用SWOT分析法，对四川省开展集采机构竞争试点的优势（Strength）、劣势（Weakness）、机遇（Opportunity）和威胁（Threats）进行全面分析，以期对开展集采机构竞争试点工作提供有益的对策建议。

对四川省开展集采机构竞争试点的SWOT分析

优势（Strength）■■■

一是全省已实现“三个统一”，为集采机构竞争试点奠定了坚实基础。2020年统一了全省的政府集中采购目录和限额标准，现正在对2024年版集采目录及限额标准向社会公开征求意见。2022年统一了交易平台，即由省财政厅牵头搭建了四川省政府采购一体化平台，覆盖省、市、县三级，集政府采购交易、监管和服务于一体，实现了全省政府采购全流程电子化“一网交易”。2022年统一了服务规范，即由省政府政务服务和公共资源交易服务中心组织全省各级政府采购中心研究制定了《四川省政府采购中心服务标准（试行）》。因此，笔者认为，无论从技术层面还是操作层面，四川省政府采购工作已基本形成了“车同轨”“书同文”的良好局面，客观上为各集采机构开展跨区域、跨层级代理采购业务提供了有利条件。

二是省内已有部分地区开展集采机构竞争的经验做法。例如，成都、眉山等地先后开启了市域范围内及市域间集采机构竞争机制改革探索模式，激发了集采机构的生机与活力，提高了集中采购效益与效能。眉山现已将集采联动机制列为常态业务，在一定程度上提升了本地区集采机构专业化服务水平和内控制度建设规范。这为全省集采机构促进市场竞争、强化区域合作意识、拓展业务范围发挥了良好的示范效应，也为在全省范围内开展集采机构竞争试点工作提供了有益参考。

劣势（Weakness）■■■

一是集采机构区域发展不平衡。各市州集采机构建设服务水平差异较大，尤其是部分边远山区、民族地区部分集采机构的软硬件建设落后，有的还达不到相应的竞争试点实施条件。但笔者发现，目前这些地区的集采机构正在有序开展升级改造工作，相信不久后无论是软硬件建设还是服务水平都会有很大的提升和改善。

二是采购人求稳怕变积极性不高。笔者所在地区也曾试图开展集采机构竞争试点，但当问及采购人是否愿意将本单位采购项目通过跨区域、跨层级委托给其他县市区集采机构代理时，大部分采购人表示不愿意第一个“吃螃蟹”，表现出“从旧不从新”的倾向；也有部分采购人表示可以考虑委托给上一级集采机构，但不愿意委托给同级次的其他集采机构，认为更高一级的集采机构服务水平应该会更好一些，表现出“从上不从下”的倾向；还有部分采购人表示缺乏跨区域、跨层级委托采购的法律依据和择优选择优秀集采机构的事实依据，表现出“无依无据无法选”的倾向。此外，采购人普遍认为跨区域、跨层级委托采购会增加他们的时间成本和管理成本，同时还担心这会对项目后期的审计、巡察等工作带来诸多麻烦，徒增许多不确定风险。笔者认为，无论是哪种情况，都折射出采购人求稳怕变的心态，对跨区域、跨层级委托采购缺乏积极性和主动性。

机遇（Opportunity）■■■

一是国家重大战略部署和区域协作发展，为开展集采机构竞争试点提供了良好的外部环境。2018年，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）提出了集采机构转型命题，这无疑为开展集采机构竞争试点提供了“尚方宝剑”。2022年，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，要加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法；促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。这无疑为开展集采机构竞争试点提供了改革的源动力。此外，成渝地区双城经济圈发展战略、“四化同步、城乡融合、五区共兴”战略部署的提出和推进，无不为开展集采机构区域化竞争提供了可靠基础。

二是其他省市试点经验可作参考与借鉴。目前，已有广东、上海、浙江、山东、吉林等地积极开展了集采机构竞争试点并取得了一定成效。笔者认为，可以将这些省市试点实践经验及成果提炼成四川省集采机构竞争试点的初步设计方案，并结合四川省实际情况，制定相关改革措施，谋划部署试点相关工作，相信站在“巨人的肩上”推动此项工作，将会取得更好的试点成效。

威胁（Threats）■■■

一是制度挑战。这是目前我国开展集采机构竞争面临的普遍问题。现行法律法规尚未正式确认集采机构竞争的做法，即使包括《深改方案》在内的高阶文件，也更多是倡导性、概念性、框架性的政策规定，缺乏系统规划、整体布局，以及系统性的集采机构整合与改革方案。即便是财政部于2015年印发的《关于贯彻落实整合建立统一的公共资源交易平台工作方案有关问题的通知》中，也只是提到可以引入市场竞争机制，将集采项目择优选择委托给上级或其他地区集采机构代理采购，但并未就如何解决集采机构代理本行政区域外的费用分担等问题提出具体实施路径或解决方案，后续也没有相应的配套政策出台。可以说，政策上的不成熟制约了集采机构竞争试点的推进。

二是现实挑战。一方面，四川省绝大多数集采机构已与本行政区域内交易中心合并，通常按“一套人马两块牌子”设定并开展政府采购及公共资源交易工作，集采机构很难以独立法人身份自由开展政府采购工作，这为集采机构竞争试点带来了一定困扰。另一方面，集采机构属于政府设立的非营利事业法人，其经费由当地财政全额保障，人员工资按照事业单位财务管理机制执行。这意味着集采机构就是“铁饭碗”“死工资”，代理所有政府采购项目（含分散采购项目）均不收取代理费用。在现行制度背景下也没有建立业绩与绩效挂钩的激励机制，存在“干多干少待遇一个样”“干得越多错得越多、受质疑投诉举报的风险越大”等情况，很难调动工作人员的积极性和主动性，集采机构往往不愿主动开展集采机构竞争试点。

对全省开展集采机构竞争试点的对策建议

高度重视抓部署，稳妥推动竞争试点工作■■■

笔者在中国政府采购网、四川政府采购网上查询得知，截至2023年9月底，四川省采购代理机构数量已达3913家，位居全国第二；2022年，全省开展政府采购项目逾8万个，合同总额达1498.85亿元。由此可见，四川省政府采购市场前景广阔，竞争十分激烈。因此，四川省更应主动参与集采机构竞争试点，积极探索建立集采机构竞争激励约束机制，为加快推动政府采购制度改革及相关法律法规的修订建言献策。笔者认为，一方面，有关部门应积极向上争取试点政策支持，给予开展试点相关工作政策权力及容错纠错机制，为试点工作的开展保驾护航；另一方面，有关部门应在深入调查研究的基础上，借鉴其他省市试点经验做法，制定四川省试点工作实施方案，并做好全省的统筹协调、系统调度等相关工作，全面稳妥推动试点工作有序开展。

把握竞争初衷，促进集采机构向专业化转型■■■

推行集采机构竞争机制，有利于改变集采机构完全按照行政隶属关系接受集中采购项目委托的现状，实现采购人自主择优选择集采机构组织开展采购活动，促进集采机构完善内部管理，提升服务质量，提高工作水平和效率，更好地发挥集采机构的引领示范作用，有效地带动四川省政府采购工作高质量发展。因此，开展集采机构竞争试点不是为了试点而试点，也不是为了竞争而竞争，而是要通过竞争试点这项工作，解决部分边远山区、民族地区等部分集采机构软硬件弱化问题；探索集采机构竞争的有关制度机制，为相关法律法规的修订提供可参考的依据；切实促进集采机构提升专业化服务水平，实现高效采购的目标，确保政府采购实现优质、优价、优效的目标，达到供采双赢的目的。

加大宣传力度，营造氛围深入推进竞争试点■■■

加大宣传力度，破解采购参与方对跨区域、跨层级委托采购不知晓、不积极、不愿意、无依据等难题。一方面，加大政策宣传力度。通过各种宣传途径，积极向采购人、相关监督部门、社会公众等宣传建立集采机构竞争机制的背景、目标、意义及举措，争取各界对开展集采机构竞争试点的理解与支持，打消采购参与方的顾虑，营造良好的舆论氛围。另一方面，加大竞争结果宣传力度。将竞争考核结果及评价在中国政府采购网、四川政府采购网等平台展示，供采购人根据考核结果综合研判后自主择优选取，同时还要通过新闻媒体大力推广、宣传竞争考核结果，让竞争优胜者获得更多被推介和宣传的机会，营造优胜劣汰的竞争氛围，倒逼集采机构由程序合规性服务向专业化服务转型，不断提升政府采购服务质效。

分区分步推进，探索多种集采机构竞争模式■■■

四川省地域辽阔，集采机构数量众多，但采购代理服务水平发展并不平衡。因此，笔者建议，可以省政府采购中心及21个市（州）为基本单元，根据各市（州）集采机构整体服务水平和集采机构数量综合考虑，采取分区分步方式推进竞争试点工作，探索一般性竞争和完全市场化竞争等竞争模式。一般性竞争是指在不改变集采机构非营利事业法人法律地位情况下开展的有限竞争。这种竞争模式可以按照以下方式进行：要求各市（州）内集采机构间开展同城竞争，鼓励对口支援帮扶民族地区、边远山区的各区县集采机构间开展协同合作竞争，鼓励市（州）间开展区域竞争，鼓励与重庆、陕西、云南等省市临近的市或区县集采机构积极对接临近省市开展跨省域合作竞争。完全市场化竞争是指允许集采机构营利。这种竞争模式要在条件相对成熟的地区开展，如成都地区因集采机构数量多，整体服务水平高，完全可以向上争取试点政策支持，允许试点内集采机构营利，开展完全市场化竞争。通过一两年的试点实践，分别对两种或多种不同竞争模式的优缺点进行总结和对比分析，提炼出一套行之有效的竞争激励管理模式。

建立激励约束机制，推动竞争试点落地落实见效■■■

建立科学的考核机制和完善的激励约束机制是竞争的根本保障，是推动集采机构竞争试点落地落实的有效举措。针对一般性竞争模式，可以建立积分考核评价机制。通过设置“承接目录外或本行政区域外采购项目数量、项目实施效率、项目资金节约率、采购结果绩效评价”等评价指标，建立一套科学、合理、完整的积分考核评价机制，对全省集采机构竞争结果进行考核排序，推动集采机构竞争试点工作走深走实。例如，针对“承接目录外或本行政区域外采购项目数量”指标可以按以下设置：集采机构采购属于本行政区域内采购人委托的集中采购目录内的项目属于基本任务，不加分；承接一个分散采购项目给予一定的考核加分；承接一个本行政区域外采购人委托的集采目录内的项目给予一定的考核加分。通过竞争积分考核，将竞争取得的采购项目完成情况列入集采机构年度考核事项，并对考核结果进行排名公示。同时，加强结果运用，允许集采机构内部将竞争取得的项目业绩与个人绩效考核挂钩，鼓励集采机构多干事，增强干事创业的积极性和紧迫感，改善服务态度，提升服务水平，注重服务质效。

针对完全市场化竞争模式，建立绩效考核评价机制。可以从改变集采机构经费保障机制入手，改财政全额保障为差额保障或完全企业化经营管理方式，探索实行集采机构收费模式，对集采业务采取财政定额保障，对分散采购业务依照相关规定可以适当收取代理服务费。同时，赋予集采机构更多的自主管理权限，允许集采机构自主招聘人员，实行工资绩效管理，推动集采机构由“坐等上门”变为主动推介服务，鼓励其积极走出去，深入到各级、各地采购单位中，广泛宣传机构职能、服务事项、工作流程等，做优标前标后延伸服务，争取赢得各地、各级采购人对集采机构的认同。此外，对在竞争中采取徇私舞弊等手段获取采购项目以及影响公平竞争等情形的集采机构，可交由相关部门依法依规处理。

（作者单位：四川省德阳市什邡市公共资源交易中心）

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