明确价值目标 完善政府采购制度

【业内观点】

明确价值目标 完善政府采购制度

■ 印铁军

自《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》向社会公开征求意见以来，社会各界深入贯彻《深化政府采购制度改革方案》的指导思想，积极参与讨论，逐步消除争议，不断形成更多共识。其中，政府采购价值目标是讨论的焦点和难点，而精准定位和平衡政府采购的价值目标则是争议的主要内容。笔者认为，政府采购的价值目标，主要表现在依法履职、节约廉洁、政策调节三个方面。

依法履职的基础

作为现代财政预算的管理工具和政府行政决策的支撑手段，政府采购最基础的作用，是采购人以合同方式取得货物、服务和工程。采购人按照批准的部门预算和法定的程序向供应商采购，保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等。

不断提高采购效率、加强预算绩效管理，是政府采购的基础价值目标。鉴于政府采购的复杂性，笔者认为，一要预留空间，为紧急、涉密和军事等特殊采购提供通道；二要规则灵活，以多种采购方式、评审方式和合同定价方式来适应不同的采购需求和市场环境；三是管采分离，监管机构不得设置集中采购机构、不得参与政府采购项目的采购活动，避免政府采购出现执行不畅、越权叫停甚至影响预算执行和正常履职等情况。

在实践中，政府采购活动顺利执行并非易事。一方面，政府采购的主体责任与行政决策、预算执行的要求在特殊采购实施、采购方式选择、履约验收和争议处理等方面并不一致。政府采购和适用招标投标的政府工程以公开招标为主要采购方式，组织采购活动和确定中标成交供应商由代理机构和评标委员会（评审小组）负责；建筑工程由建设、勘察、设计、施工、监理单位五方责任主体对工程质量承担相应责任，而重大行政决策由决策机关结合职责权限和本地实际确定，各部门、各单位是负责本部门、本单位预算执行的主体并对预算执行结果负责。一旦采购或履约执行不顺，发生争议特别是进入行政复议、行政诉讼程序或被有关部门叫停后，采购人只能被动接受结果，面对不一致甚至相左的要求，无法承担预算执行结果，也无法保证相关的行政决策。

另一方面，当前政府采购的范围与财政预算、行政职责等政府财权、事权脱节。目前，全国政府采购规模占财政支出的比重约为10%左右，主要涵盖一般公共预算中的货物、服务和公开招标限额标准以下的工程，而政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算涉及的采购，以及集中采购目录以外、政府采购限额标准以下的小额采购尚未完全纳入；政府工程适用招标投标法；超概、超预已成为财政投资评审疲于应付的常态；各类平台公司更是借采购之名行融资之实；游离在预算监管之外的采购合同不断积累形成政府隐形债务，到期无法支付而最终“爆雷”。

政府采购和涉及公共利益、可能成为政府债务的公共采购亟待纳入统一管理，以全面规范财政预算和政府债务管理。笔者认为，以投资评审替代可行性审查、以采购备案替代投资备案，或许能为规范基本建设投资管理、统筹政府财权与事权等基础问题寻找新方案。

另外，随着政府购买服务、特许经营以及政府和社会资本合作的丰富与发展，进一步规范政府采购范围也有助于厘清政府与市场的边界，确保政府机构依法履行的行政执法职责不会通过购买服务转给市场主体，而是将自身承担的后勤服务和社会服务通过向市场采购服务达到政府“瘦身”的目的，或将承担社会服务的政府机构转变职能推向市场。这里需要注意的是，政府购买服务是规范政府机构内部的财政管理制度，而非政府采购范围的扩展。

政府采购是政府机构与市场主体的交易行为，其合同适用民法通则，其市场是全国大市场的一部分。政府采购与商业采购、私人采购等普通市场节约采购成本的目标是一致的，不能因为是政府机构的采购，就简单否定其采购本质，割裂其与全国大市场的联系。坚持以价格竞争为核心的市场交易理念，采用与商业采购一致的交易规则，降低政府采购门槛，鼓励更多的市场主体参与政府采购，鼓励社会力量参与交易平台建设，不仅是规范政府采购行为、提高采购效率的需要，而且是促进市场融合发展、改善营商环境的需要。

节约廉洁的保证

政府采购的竞争机制按照“激励相容”的管理理念设计，即供应商在以更低的报价为自身争取更大市场份额的同时，也为采购人降低采购成本。可以说，供应商竞争与采购人节约的目标达成一致。以竞争性谈判为例，所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。供应商与供应商之间、供应商与采购人之间既竞争又合作；代理机构转而协助明确采购需求，不再对评审程序负责；评审专家转而协助剔除不满足需求的响应，不再评分决定结果；采购程序违法将导致供应商异议、质疑和投诉，串通围标将导致成交价格高企，采购人可以重新开展采购活动，纠正程序、结果的差错；供应商与采购人之间出现争议由监管部门裁决，对采购项目、采购活动的检查将列入财政部门专项监督，现场监管不再必需。

激励相容的竞争机制是政府采购廉洁守法的制度保证，其中最核心的是竞价决定成交的机制和竞价过程、结果公开。采购人可以否决报价却不能左右结果，供应商对过程和结果可以质疑、投诉，再辅以社会各界的检举控告和审计、监察，确保政府采购活动廉洁守法。从另一个角度看，没有争议和举报就意味采购过程和结果的合法性。当然，服务等主观评价为主的采购，应由采购人合理确定价格权重，综合评审专家、服务对象等各方的意见并承担主体责任。

最低评标价法是国际通用的评标方法，和综合评分法一样，都是我国法定的评标方法。但是多年来，公开招标已成为综合评分法的代名词。一方面，代理机构根据采购人的采购需求制定评标规则，评标专家按照评标规则对供应商的投标文件评价打分，这些均可能操控结果且难以事后锁定责任；另一方面，价格的评审权重不断下降，中标结果与开标报价的关系渐行渐远，供应商产生异议进行投诉却难以找到依据。

可喜的是，随着近年来公共资源交易的规范，招标领域乱象正在改变。其实，推进最低评标价法的运用，特别是在需求标准统一、需求清单明确的采购项目中的运用，就可以解决代理机构、评标专家人为干预的问题。只需改变理念、从竞争机制入手，强化采购人主体责任，就可以找到彻底根治招标和采购领域腐败的路径。更重要的是，推进最低评标价法并不需要等待法律的修订，现在就可以做。

但要强调的是，最低价成交的交易机制，必须以明确、清晰的采购需求为前提。若脱离采购需求片面强调节支，则“货不对板”导致的浪费更严重。首先，强制将采购需求等同于生产标准甚至将生产标准与价格捆绑，并非真正意义上的节约。其次，采购需求不能等同于生产标准，原因在于采购需求在地域、客体等方面的差异是客观存在的，且必须与预算支出标准和资产配置标准配套。最后，采购需求应与预算编制标准和资产配置标准形成良性互动，原因在于采购需求标准化不仅可以促进预算编制和政府资产管理，而且还可以引领市场消费趋势，引导供给侧改革，提供更多、更高标准的公共产品。

低于成本的竞价显然不利于资产特别是国有资产的保值、增值，但只要市场需求存在，市场主体就会不断进行技术创新，从而降低人工等成本，市场供需终究会回归平衡。笔者认为，在市场经济中真正可怕的，是罔顾生产需求标准、无底线的竞价，甚至将低标准与低价格绑定替代竞价。一方面，将导致降成本成为市场主体生存与发展的唯一手段，而技术创新产生的高标准、高价值难以得到认可；另一方面，人民群众对高品质生活的追求得不到满足，市场最终陷入低水平内卷的死循环。

改革开放以来，社会主义市场建设迅猛发展，政府机构不断转变职能。政府采购、部门预算、国库集中支付作为现代预算管理的“三驾马车”，为确保政府机构依法履职、勤俭节约、守法廉洁、提升预算绩效提供了制度保障。以价格竞争为核心的政府采购竞争机制，既符合市场价格竞争的本质规律，又符合公共资金节约使用的基本原则，更为政府机构勤俭节约提供了制度保证，作为市场资源配置的基础规范，为发达国家和国际组织广泛使用，也成为国际合作的重要内容。

政策调节的工具

一方面，在保证政府机构运转和提供社会服务的同时，海量需求会直接促进社会主义市场经济的发展和全国大市场的繁荣。据统计，2021年全国政府采购规模近3.64万亿元，其中集中采购规模约1.33万亿元。政府采购利用订单直接调动消费、支持产业发展，利用政府自身需求调动和促进供给侧改革，与投资、奖补一起成为政府宏观调控工具箱中可以直接影响市场的重要政策工具。优先采购国货、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等，有助于实现国家经济和社会发展政策目标。

另一方面，政府采购需求标准将影响或引领社会消费。政府机构的资产购置标准和向社会提供服务的标准，将直接影响社会主体甚至全社会的资产配置和服务，还可能影响生产和服务的源头，改变行业生产标准和运行成本。例如，若政府采购使用自主知识产权的办公设备标准，则企业、社会公众也会以生产、使用这类设备为荣。

此外，政府采购的交易规则，也将影响市场的交易规则，进而影响全社会的资源配置。虽然低价成交的竞争规则无需强制所有市场主体遵守，但是政府机构带头遵循市场普遍认同的交易规则，可以带动其他公共机构、民营企业、社会公众积极参与，对于促进建设节约型社会、打造节支防腐的服务型政府都具有重大意义。

综上所述，政府采购在确保政府机构维持正常运转、履行法定职责、执行财政预算的基础上，既要与商业采购、私人采购一样提高效率和绩效，又要节支防腐、维护市场公平、保护社会公共利益，还要发挥政策功能调配供需关系、支持产业和特定人群发展。政府采购的三项价值目标都意义重大，且难以简单判断孰轻孰重。在政府采购制度设计和实践操作中，必须明晰定位、做好平衡，坚持问题导向，强化采购人主体责任，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。

（作者系湖南省财政厅政府采购处二级调研员）

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