构建适应科学基金发展需要的政府采购体系

【一线思考】

构建适应科学基金发展需要的政府采购体系

■ 蔡郁文

在政府采购及科学基金全面深化改革的背景下，国家自然科学基金委员会（以下简称自然科学基金委）政府采购金额从2003年的不足400万元增加到了2022年的近1亿元，采购规模增长了几十倍。笔者认为，有必要对自然科学基金委政府采购管理实践“回头看”，从制度政策、工作落实、执行效率、服务评价等方面进行深度剖析，就如何提高政府采购效能、应对管理实践挑战、提升资源供给质量等进行思考，为构建适应科学基金发展需要的政府采购体系提供参考。

自然科学基金委政府采购工作情况

自然科学基金委通过资助计划、项目设置和评审、立项、监督等组织实施工作，依法管理国家自然科学基金，不断推进科学基金深化改革，从而发挥科学基金在国家创新体系中的基础引领作用。自2003年《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）正式实施以来，自然科学基金委便将政府采购作为其服务科学基金管理和改革的核心保障要素之一，坚持走“行为规范、执行高效、公开透明、服务科学”的采购改革之路。

2003年至2021年，自然科学基金委政府采购经历了规范、调整和改革三个阶段，并在不同阶段呈现出不同的特征。

规范阶段处于政府采购实施初期，总体采购规模金额较低，变化幅度相对较为平稳。由于处于对政策的理解消化期，中心工作在于构建自然科学基金委政府采购体系，因此，使得货物、服务和工程采购相对呈现出不规则的分布规律。其中，2007年主要涉及自然科学基金委评审业务楼的建设，工程采购总体规模较大，达到4500万元，之后该类采购基本维持在小规模水平。

在2013年进入调整阶段后，随着国家对基础科学研究重视程度的不断提升，自然科学基金项目总体投资规模不断增加，其政府采购总体规模也在不断增长。其中，2011年自然科学基金委政府采购经费为744万元，2013年为1534万元，2017年达到3707万元。该阶段没有大的工程项目立项，主要开支是房屋修缮等，因此，工程采购基本维持在较小规模。

而随着保障科学基金管理业务良性运转的信息系统建设、会议服务等服务类项目的持续增加，自然科学基金委服务采购呈现大幅度增长趋势，2013年为585万元，而2017年达到了3213万元，增长幅度达112%。

特别是在2018年进入改革阶段后，该类采购增长趋势更加明显。2021年，自然科学基金委服务采购金额为7618万元，相较于2013年增幅达150%，而该阶段货物和工程采购基本保持在稳定规模，这表明自然科学基金委政府采购逐渐向服务采购转型，以更好地服务于科学基金管理和改革中心工作。

数据显示，自然科学基金委服务采购项目主要包括信息技术服务和会议服务两大类，也是增长幅度最为迅速的两类。在进入改革阶段后，自然科学基金委信息技术服务项目增幅最大，2014年该类项目采购金额为671万元，2021高达3091万元，平均年增长幅度为51%。

通过对近两年信息技术服务项目梳理，笔者发现，除常规服务项目外，自然科学基金委增加的信息技术服务项目主要包括以下两种类型：一是科学基金评审业务板块，包括人工智能辅助指派系统、会议评审系统与相似性检查系统等；二是科学基金行政管理板块，包括财务系统升级建设、档案数字化服务系统、资产信息管理系统等。这些都表明了自改革阶段以来，自然科学基金委特别重视提升行政运转能力和信息化建设程度，为构建“理念先进、制度规范、公正高效”的新时代科学基金治理体系保驾护航。

从调整阶段到改革阶段，随着项目规模的不断扩大，自然科学基金委会议服务类项目规模也随之保持稳步增长。其中，2016年由于整体压缩预算，使得自然科学基金会议服务采购金额缩减至1114万元，同比减少20.9%。进入改革期以来，受国内外新冠疫情影响，2020年该类采购额降至1728万元。而随着疫情好转，该类采购额恢复增长，2021年达2134万元。

随着国家层面政府采购方式的变革，自然科学基金委政府采购方式也经历了规范、调整和改革三个阶段的发展演变，表现出从单一性、粗放式向多元化、精细化转变的趋势和特点。

在政府采购规范初期，由于《政府采购法》明确规定“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，且公开招标对规范自然科学基金委政府采购行为、防范廉政风险、提高政府采购资金的使用效益都发挥了重要作用，因此，公开招标成为该阶段自然科学基金委政府采购方式的主要形式。例如，自然科学基金委2005年采用公开招标的采购项目金额占采购总额的76.1%，2006年为85.7%，2007年为86.1%。鉴于公开招标程序严格、法定周期长且相对缺乏灵活性，自然科学基金委对于小额零星和难以公开招标的采购项目并未取得较好的执行效果。在规范阶段，自然科学基金委采购方式相对单一，缺乏足够的灵活性，且采购方式的选择相对粗放。

在“放管服”背景下，政府采购由“程序导向”逐渐向“结果导向”转变，也是自然科学基金委采购方式的调整阶段。程序严格的公开招标采购金额在自然科学基金委采购总额的比例呈现下降趋势，2013年至2017年平均占比不超过30%。随着对竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式的重视程度增加以及科学基金资助评审业务的发展，自然科学基金委政府采购方式逐渐向多元化发展。比如，自然科学基金委自2014年开始对会议服务等通用类服务项目采用定点采购方式，对家具家电、办公设备等通用货物采用协议供货采购方式；自2017年开始，围绕服务科学基金评审业务和信息化建设等技术复杂和性质特殊项目，执行竞争性磋商采购方式。笔者认为，由于以竞争性磋商为代表的非招标方式将采购方式和采购范围进行了科学归类和细分，使得政府采购更加具备灵活性、科学性和导向性，更加贴近科学基金职能任务和改革进程，显著提升了自然科学基金委政府采购的质量与效益。

随着政府采购制度改革的持续推进，采购目标逐渐向“绩效导向”转变。这一转变授予了采购人更大的自主权，强调采购人主体责任。然而，为保证政府采购的规范性和专业化，在改革阶段自然科学基金委公开招标采购整体规模并没有大幅压缩，基本保持在30%至40%之间。与此同时，自然科学基金委采用非公开招标采购方式的项目持续增加。特别是电子卖场的出现，整合了协议供货及部分定点采购功能，提升了限额以下项目的采购效益，逐步成为现阶段自然科学基金委货物类及服务类产品的主要采购方式。

自然科学基金委政府采购未来展望

——探索分类管理，由规范化向专业化采购方式转变。以分类的思维改变“一刀切”的传统做法，推进采购方式的专业化选择与执行，是自然科学基金委政府采购改革的必然趋势。

对于集中采购目录以内的或采购限额标准以上的采购项目，严格按照《中央预算单位政府集中采购目录及标准》和《国家自然科学基金委员会政府采购工作管理办法》等相关规定选择采购方式。对于集中采购目录以外的或采购限额标准以下的采购项目，根据采购单项或批量金额的不同，并结合自然科学基金委采购内容的具体要求，科学选择委托采购、内部询价采购等方式。对于技术复杂、专业性强的采购项目，需提高专家的参与度，基于专家技术特长对采购内容进行专业评估。

同时，考虑到政府采购是一项政策性较强的专业性工作，采购人员的专业性对采购流程是否规范和采购效能能否达成都具有重要作用。因此，有必要加强自然科学基金委相关业务人员的专业知识学习，强调理论与实践研究，从而为采购业务决策和政府采购专业化建设提供支撑。

——引入评估机制，由程序化向优质化采购目标转变。笔者认为，政府采购的本质要求是相关部门遵循法定程序实现采购目标，保障政府履职和公共服务需要。因此，政府采购程序是为结果服务的，其设计应该有助于实现“物有所值”目标。以优质化采购结果和用户反馈为目标导向，是促使政府采购向优质化采购目标转变的必然要求。

从自然科学基金委采购实际来看，一要构建事前需求论证机制。围绕需要什么、为何需要等，提出功能分析和需求说明，并设置相关审核小组，即从公共职责、单位预算情况、产品或服务预算价格等方面开展需求论证，并对是否存在多余功能、不必要功能以及采购预算价格是否合理等方面进行审核。二要加强事中合同履约监督。采购部门与需求部门加强沟通，定期交流合同履约信息，及时解决履约过程中出现的问题，确保供应商严格按照采购合同如期保质履约，保障采购结果如实兑现。三要根据履约情况，总结分析采购得失，并将评价结果及时反馈给相关部门，为相关部门业务决策提供参考，也为后续需求设计和采购实施提供借鉴。

——加强信息化建设，由无纸化向数字化采购工具转变。以信息化技术为支撑的现代政府采购制度和采购方式是政府采购制度深化改革的目标之一。目前，自然科学基金委政府采购流程仍以纸质运转及电话沟通的传统方式为主，但随着科学基金总体规模的不断扩大、政府采购金额的大幅增加、采购需求的日渐多元，自然科学基金委政府采购需求与执行之间的矛盾日益凸显。因此，亟须通过加强信息化建设来提高政府采购执行效益，推动自然科学基金委政府采购由无纸化向数字化发展。

笔者认为，在信息化建设初期，应推行政府采购全流程无纸化，在办公系统中嵌入资产采购模块，实现从部门采购申请、采购部门审核、领导审批、采购执行、合同管理等全流程无纸化，提高运转效率。

在信息化建设后期，应着重解决上下级部门之间的信息共享，打破“信息孤岛”，统筹推进采购、资产与财务信息系统的整合，真正让“数据多跑路，人员少跑腿”。

信息化建设的最高阶段是全面实现政府采购数字化，跳出纸质换电子、线下换线上的传统认知，利用大数据、区块链、人工智能等新技术，助力采购代际变革。

当前是全面推进科学基金改革、深化政府采购制度改革的关键时期，笔者认为，自然科学基金委要从政府采购本身的制度体系出发，立足科学基金服务工作实践，完整准确全面贯彻新发展理念，把握新发展阶段，以提高采购结果满意度为目标，加强政府采购政策工具运用，切实提高采购效能，构建适应科学基金发展需要的政府采购体系，推动科学基金深化改革和高质量发展。

（作者单位：国家自然科学基金委员会办公室）

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