国货采购既要定标准也要抓执行

【群策群力共解国货采购之题】

国货采购既要定标准也要抓执行

——访中央财经大学政府管理学院教授徐焕东

■ 本报记者 张舒慧

在当前世界经济面临巨大阻力、国际金融危机日益加剧之际，不少国家纷纷利用政府采购来限制其他国家的产品，以扩大本国市场需求，促进本国产业发展。但与此同时，我国在国货采购方面仍面临标准不明确、操作缺乏依据等现实问题。如何解决上述难题？中央财经大学政府管理学院教授徐焕东提出了自己的看法——国货采购既要定标准也要抓执行。

标准有哪些

明确国货界定标准是实现国货采购规范化、程序化、制度化的首要路径。对于什么是国货这一问题，徐焕东其实很早就做过探讨并发表了相关论文。他认为，世界各国都有自己不同的概念和定义，其中最原始、最简单的定义大都是指在本国境内生产和提供的货物。也就是说，凡由境内生产和提供的就是本国货，由境外生产和提供的就是非本国货。

“但随着社会经济的日趋复杂，特别是经济发展全球化、经济投资主体多元化和经济成分复杂化，原有的判定国货与非国货的方法已无法适应新形势、新挑战。”徐焕东告诉记者，在当今国际经济条件下，判断某一产品是否属于本国货，需要从不同角度综合考虑多种因素。

据介绍，目前业内主要有两种标准呼声较高：第一种是价值比率标准，即国产因素在产品总价值中所占的价值比率。随着跨国公司业务的增加以及经济投资主体的多元化，许多产品在国产与非国产方面已经形成了“你中有我、我中有你”的局面。在政府采购操作过程中，难以判断的正是这些介于本国货与非本国货之间的混合产品，原因在于它们可能兼有多个国家或地区的“身份”。若采用价值比率标准，则可以依据这些混合产品在境内与境外形成的价值比率高低来判断其属性。在一般情况下，衡量比率高低的基本依据比率是50%。也就是说，产品在国内形成的价值比率超过50%就是本国货，否则就是非本国货。

那么是否有特殊情况呢？徐焕东对此表示，在采用价值比率标准时需要注意以下三种情况：其一，对于中外合资、中外合作、外国独资企业在中国生产、加工、制造或提供的产品，其价值在中国境内的增值部分超过50%才可以判定为本国货，反之则为非本国货。其二，对于在外国注册的本国企业，若其生产和制造的产品主要使用的是境外原材料、劳务，且其中在国外形成的产品价值超过50%，则当该产品被销售到国内时，仍应判定为非本国货，反之则可判定为本国货。其三，对于中国出口的产品，若未经过复杂加工，又被销售回国，且其国产价值比率仍在50%以上，则仍应属于本国货。

“平心而论，价值比率标准在实际操作中有一定的难度，需要做比较细致的工作。这主要是因为价值比率标准需要产品成本价值量的计算，特别是在50%之间的区域确定。”徐焕东补充说，目前我国产品成本价值计算比较复杂，一些成本分摊划分并没有十分明确的界限。因此，若使用价值比率标准，还需要有明确的制度约束，即采购单位有权要求供应商提供混合产品的国内、国外价值构成，且供应商对所提供的信息承担法律责任。

第二种呼声较高的国货界定标准是注册地或国籍标准。“注册地或国籍标准是针对供应商的注册地和国籍而言，也就是人们常说的外国厂商和外国人的概念。”徐焕东解释说，以某地区在《外国厂商参与非条约协定采购处理办法》中规定为例，所称的外国厂商是指未取得本地区国籍的自然人，或者依外国法律登记的法人、机构或团体。在工程与货物采购方面，划分本国货与非本国货，与注册地和国籍并不一定产生必然联系。但在劳务服务采购方面，两者是有内在联系的。

他认为，在一般情况下，注册地和国籍是劳务服务原产地认定的重要依据。仍以某地区为例，其对于非《政府采购协定》成员在劳务服务上的认定，就是以注册地和国籍为主要依据，即“劳务之原产地，除法令另有规定者外，依实际提供劳务者之国籍或登记地认定之。属于自然人者，依国籍认定之；非属自然人者，依登记地认定之。”

“随着社会经济的发展，政府对于劳务服务的采购也在不断增加，劳务服务采购能否把握好国货标准，同样十分重要。”徐焕东说。

如何抓执行

现行《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十条规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务，但有特殊情况的除外。可以说，法律意向与要求都已十分明确。但在实务操作中，国货采购仍缺乏具体的操作规定和依据。

“有鉴于此，在明确了国货标准后，接下来需要从制度层面入手，多环节、全方位采取措施，下大力气抓执行。”徐焕东强调，必须从以下两个方面加强制度建设：一是建立完善的国货认定制度；二是建立非国货采购许可制度。

他认为，在国货认定制度方面，应当明确国货认定标准、认定程序及认定主体等。例如，认定程序是指在哪个环节上必须确定国货属性并对国货属性进行审定；对于产品是否属于国货，应由哪个机构来认定才具有法律效力等。

为何要建立非国货采购许可制度？徐焕东表示，当国货无法满足社会公共需求和政府履职需要时，仍需要采购非国货。因此，有必要建立非国货采购许可制度。

事实上，我国现行《政府采购法》已列出了政府采购非国货的三种情况，即需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的；为在中国境外使用而进行采购的；其他法律、行政法规另有规定的。也就是说，如果属于上述情况，则可以采购非本国货。

对此，徐焕东认为，采购非国货的情况表述还需进一步明确和完善。其一，明确“在中国境内无法获取”的含意。由于采购实质上是为了获取某种特定的功能，因此，法律细则至少应该规定三个条件：一是证明政府所需要的；二是在国内无法获取的功能；三是国内其他产品无法替代的功能。由此可知，只有在功能必要且在国内无法获取、无法替代的情况下，才考虑采购非本国货。

其二，从价格、质量等方面明确何为“合理的商业条件”。以价格因素为例，应当明确在何种情况下采购本国货的价格是不合理的。比如，当本国货的价格高于非本国货的50%，则可界定为采购本国货的商业条件不合理。同时，如果出现了不合理的价格条件，是否能够通过相应的办法来很好地解决。否则，“不合理的商业条件”可能会成为采购国货的阻碍、采购非国货的借口。

其三，法律规定“为在中国境外使用而进行的采购”可以采购非本国货，但这里需要明确，如果在中国境外使用而在中国境内采购时，是否仍应该采购本国货。

“除了制度建设，文化建设也不容忽视。”徐焕东强调，国货采购从某种意义上说是一个文化问题。树立和塑造保护国货、使用国货、采购国货的国货文化，是做好政府采购国货的基础和根本。政府机构及其工作人员是热爱国货、支持民族产业发展，还是追求进口、崇尚高档，在很大程度上影响了其采购什么和向谁采购的价值取向。

他分析说，在过去很长一段时间里，由于生产力落后及其他原因，一些人产生了崇洋媚外的心理，以使用进口货为荣，甚至鄙视国货，或者不计成本地片面追求高功能、多功能的进口产品。一些采购单位出于使用习惯和个人便利等原因，不计公共成本，仍坚持采购进口产品或服务。也有一些采购单位法制观念、规则意识淡漠，不按照法律办事，或者采取“上有政策、下有对策”的方式，逃避采购国货的约束。

“虽然自我国现行《政府采购法》颁布后，政府采购国货的意识有了很大的增强，但文化和习惯的改变并不是轻而易举的事，需要我们运用宣传、教育、惩戒等方式，强化国家机关、事业单位、团体组织热爱国货、使用国货、采购国货的意识和观念。同时，倡导采购国货的文化，还能在很大程度上影响社会其他主体的采购行为。”徐焕东进一步解释道。

此外，要想实现国货采购规范化，关键还要加强监督。对此，徐焕东认为，当前国货采购还存在监督管理方面的问题。例如，由于政府采购国货的规则有待完善，导致监督依据难以把握；部分管理部门存在人员少、琐事多、业务不够熟练及相关产品技术知识缺乏等问题，导致其对国货采购问题无暇顾及或者不能明确判断；由于政府采购的产品千差万别，既有纯本国货或纯外国货，也有国内和国外不同价值构成、不同股份构成等混合产品，导致在价值构成计算体系不健全的情况下，监管的难度较大；一些采购单位及管理部门对国货采购的认识不足，导致国货采购疏于管理等。

徐焕东建议，一是在政府采购预算环节，需要对采购需求进行审核，剔除各种没有正当理由的非国货采购安排。二是在采购实施环节，加强对供应商的审查。对于需要采购非本国货的项目，对其采购条件实行严格审核。若未来采用价值比率标准来界定国货，则对于存在价值混合的产品，应当要求供应商提供产品价值构成比例。三是在投诉处理环节，对于各种关于国货采购的投诉，相关部门应认真对待，按照投诉线索详细开展调查。

“只有在制度建设、文化建设、监督与管理方面下足功夫，才能真正实现国货采购的规范化、程序化、制度化。”徐焕东总结说。

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