应开放包容而不是歧视排他

【探讨与争鸣】

应开放包容而不是歧视排他

——从商务部首次发布的《美国履行世贸组织规则义务情况报告》看政府采购

■ 本报记者 张舒慧

8月11日，商务部首次发布了《美国履行世贸组织规则义务情况报告》（以下简称《报告》）。《报告》对美国履行世贸组织规则义务情况作了总体评价，并对美国在购买美国货、关税和非关税壁垒、产业补贴等11个关键领域采取的经贸政策措施进行了梳理，呼吁美方及时纠正错误言行，切实遵守世贸组织规则和自身承诺。

通读《报告》，记者发现，“政府采购”一词被提及12次。那么美国在政府采购方面有哪些歧视性政策措施？对我国有哪些影响与启示？业内如何评价《报告》？跟着记者来一探究竟。

“购买美国货”存在明显的歧视性且政策外溢性不断扩大

《报告》指出，近年来，通过使用联邦资金提升采购美国产商品和服务的力度是美国政府投资国内生产、重振国内制造业的一项主要举措。早在2009年，美国就颁布了《美国复兴与再投资法》，在第1605节“使用美国铁、钢和制成品”中规定，获得美国经济刺激法案资金支持的公共建设和公共工程项目，除某些例外情况外，必须全部购买美国生产的铁和钢。尽管该节在(d)项中规定“本节应以与美国在国际协定下义务相一致的方式适用”，但美国的做法仍招致了美国制造业、商业界人士和主要贸易伙伴的广泛争议和关注。欧盟、加拿大等贸易伙伴对其予以强烈抨击，甚至一度威胁诉诸世贸组织争端解决机制。同时，既未加入世贸组织《政府采购协定》，也未与美国达成双边安排的广大发展中国家成员仍然被排除在外，无法参加美国庞大的经济刺激计划。

2017年4月，时任美国总统特朗普签署《购买美国货、雇佣美国人行政令》。在“购买美国货”方面，该行政令要求所有相关政府机构在该行政令发布之日起监督、执行和遵守“购买美国货法”，并就如何最大限度地采购和使用“美国货”提出建议。“购买美国货法”是指与联邦采购或联邦拨款有关的所有法规、条例、规则和行政令，包括要求或优先考虑“购买美国货”的法律、法规、规则和行政令，“购买美国货”包括购买或收购在美国生产的货物、产品或材料，包括钢铁和制成品。该行政令同时还要求美国商务部和美国贸易代表办公室对美国已经签署的所有自由贸易协定和世贸组织《政府采购协定》中可能影响“美国优先”的相关内容做出评估。此外，行政令还要求对豁免和例外条款的使用情况做出全面评估，并对豁免和例外条款的适用条件提出了更加严格的要求。2020年8月，时任美国总统特朗普再次签署《确保基本药物、医疗对策和关键投入品在美国制造行政令》，要求美国政府加速发展国内关键医药品的生产能力，从本国公司采购指定的关键医药品，减少对海外医药品供应的依赖，并确保联邦政府对美国国产关键医药品的长期采购。

2021年以来，美国政府更是不遗余力地加强“购买美国货”政策。2021年1月，美国总统拜登就任仅5天就签署了《关于确保未来由美国工人在美国制造行政令》，不仅要求联邦政府在未来4年时间内，以4000亿美元的预算购买美国生产的产品与服务，而且对联邦政府采购外国产品进行了更为严格的限制。2022年3月，美国总统拜登再次为“购买美国货”措施加码，正式宣布将联邦政府采购的美国货中美国制造的零部件占比分阶段逐步提高，2022年将占比提高到60%，而到2024年和2029年，这一比例将分别提高到65%和75%。此外，美国政府还表示将为联邦政府采购国内生产的关键产品制定新的“价格优惠”政策，相关关键产品包括半导体、关键药物成分、先进电池等。2023年2月，美国总统拜登在2023年国情咨文中宣布了一项新标准，要求在联邦基础设施项目中使用的所有建筑材料都要在美国制造。

除上述措施外，美国政府还在为拉动制造业而颁布的各项法案中，大量植入使用联邦资金“购买美国货”的要求，或者将“在美国生产或销售”作为获取政府补贴的条件。例如，美国总统拜登于2021年11月签署的《2021年基础设施投资和就业法》第七部分第九章《建设美国，购买美国货》中明确规定了优先采购本国产品的要求。其指出，在美国境内建设、改造、维护或维修基础设施时，若使用的资金来自美国联邦财政援助计划，则必须优先采购产自美国的钢铁、制成品和建筑材料。其中，钢铁从最初的熔化阶段到涂层的应用必须在美国进行。制成品不仅要在美国生产，而且在美国境内开采、生产的零部件成本须超过总成本的55%。建筑材料的制造过程必须发生在美国。

美国国内及其贸易伙伴对美国历届政府“购买美国货”政策的质疑声不断。2022年1月，美国知名智库“卡托研究所”发布的研究报告指出，强制购买美国产品的措施表面上有利于美国，但是实际上提高了美国政府购买商品的成本，导致可采购的商品数量变少和额外的财政赤字压力。此外，“优先购买美国产品”的审查在给美国政府带来监管负担的同时，还会增加高昂的执法成本和延缓项目建设进程。该举措无益于实现美国政府增加基础设施的目的。世贸组织成员对“购买美国货”的政策也持续表达关切。欧盟曾指出，“购买美国货”的要求是欧盟供应商在美国联邦政府与州政府采购过程中遇到的重大障碍。

作为世贸组织成员，美国需要确保“购买美国货”政策符合美国在世贸组织协定下承担的全部义务。“购买美国货”存在明显的歧视性且政策外溢性不断扩大，涉嫌违反《政府采购协定》关于非歧视待遇等基本原则，对其他《政府采购协定》参加方造成限制，对相关行业的全球贸易和投资造成严重扭曲。对于非参加方而言，相关措施适用范围仍有待观察，若超出政府采购范畴，可能违反美国在世贸组织其他协定中应遵守的承诺。

美国基于政府采购的排他性措施不断升级

——电信设备。

《报告》指出，美国近年以“国家安全”为借口，在无任何事实证据的情况下，任意扩大对中国生产的电信和通讯等设备进入美国市场的限制。美国从政府采购入手，将中国通讯行业头部企业排除出政府采购范围。2018年8月，时任美国总统特朗普签署《2019财年国防授权法》。该法第889节禁止美国行政机构购买或获取中国通讯行业头部企业生产的设备。2020年3月，特朗普还签署《2019年安全与可信通信网络法》，要求美国联邦通讯委员会（以下简称FCC）公布威胁美国信息网络安全所涵盖的通信设备或服务清单（以下简称黑名单），一旦供应商或其设备被列入该黑名单，则不得使用FCC管理的项目所提供的联邦补贴购买、出租、租赁、获取或维护任何黑名单内的电信设备或服务。FCC于2021年3月将五家中国通讯行业头部企业纳入黑名单。

为了进一步禁止中国生产的电信设备进入美国市场，美国将限制从“使用联邦资金”扩展到“民间资金或非联邦政府资金”。2021年11月，美国总统拜登签署《2021年安全设备法》，授权FCC停止审查或批准在黑名单内的实体及其提供的相应服务的授权申请。2022年11月，FCC发布禁令，明确禁止对黑名单内企业生产的电信或视频设备进行认证，从而实质上导致相关产品无法对美出口或在美国市场销售。

美国以威胁信息网络安全为由将相关中国电信设备企业列入黑名单，禁止中国生产的电信设备进入美国市场，与美国国内以及其他成员的电信设备可以获得认证进入美国市场相比，中国电信企业生产的设备明显遭受不利待遇。美国相关措施对中国产品进入美国市场构成了歧视，对正常国际贸易造成了障碍，违背了世贸组织相关原则。

——产业补贴。

《报告》还指出，近年来，美国政府频繁出台补贴政策以扶持相关产业的发展。这些补贴项目的歧视性之明显、金额之巨大、对市场造成的扭曲效果之严重都远超以往，相关补贴项目甚至公然以使用美国产品或禁止采购他国产品为条件。

例如，为了能够在清洁能源市场中占据领导地位，美国政府制定了《2022年通胀削减法》。该法资金规模为7370亿美元，其中有近3690亿美元资金投向与气候变化有关的行业，并在清洁能源领域设置了九项税收抵免措施，确保政府巨额补贴可以切实注入美国本土清洁能源产业以扶持其快速建立和成长。这些税收抵免措施由于涉及“国内含量”而带有歧视性色彩。这是因为以“国内含量”为条件的税收抵免措施需要纳税人证明生产产品所用设施组成部分的钢、铁或者制成品是在美国生产的并且达到一定比例。

以“可再生电力生产税收抵免”为例，在符合条件的可再生电力设备中，所使用的钢和铁必须是在美国生产的，或者在制成品的总成本中至少有40%在美国开采、生产或者制造。该规定将税收抵免措施的效应延伸到生产设备所需的钢、铁和制成品中，实际上是鼓励可再生电力生产设备商采购美国生产的钢、铁和制成品，从而排除了在上游产业中的外国竞争者。

对我国有何启示

“在美国单边主义和霸凌行径面前，没有真正的公平贸易，只有美国的本国利益至上。为此，在任何时候我们都应该保持清醒，做好各种准备，随时应对以美国为首的霸权主义者。”中国人民大学公共管理学院教授王丛虎表示。

他认为，一方面，要强化自身的产业链供应链，挖掘本国的生产技术潜能，做大做强自主品牌和自主关键技术。面对风云变化的国际局势，只有做大做强自己，才能不受外界霸凌主义的影响。另一方面，畅通国内大循环，积极践行世界贸易规则。作为世界上最大的消费国，只要国内大市场能够循环起来，确保国内大市场的统一，就能经受得住国际恶劣环境的考验。中国作为负责任的发展中大国，要积极参与到国际新秩序的构建中，坚决践行世贸组织的规则。

“这也激励着我们要积极加入世贸组织《政府采购协定》。现阶段，我国以政府采购的方式采购了大量进口产品，如医疗器械、科研设备等，但美国因我国不是协议参加方，未对我国开放。可以说，美国很多做法都涉嫌违反《政府采购协定》关于非歧视待遇等基本原则，但由于我国暂未加入《政府采购协定》，导致我们并没有坐在谈判席上，话语权旁落。而在加入《政府采购协定》后，我们可以依据规则参与竞争，也可以依据规则向世贸组织申诉，合理维护自身权益。”来自深圳市财政局的汪泳告诉记者。

而对于加入《政府采购协定》一事，有人担心会不会对我国国家安全、信息安全等产生负面影响。对此，汪泳表示，在2001年加入世贸组织时，国内就有很多反对声音，担心会对我国产业形成冲击。但事实上，加入世贸组织的20年是中国发展较快的20年，被认为需要保护的产业在竞争中反而壮大了起来。对于大家的担忧，他认为，美国的做法从某种角度上也有一定的借鉴意义。如果有某些外国企业危害到我国国家安全、信息安全、劳工政策、环保政策等，我们同样可以采取非关税壁垒的方式对其进行一定程度的限制。在必要前提下，我们也同样可以出台类似“购买中国产品法”的政策法规。

开放包容才是王道

商务部世贸司负责人就《报告》答记者问时表示，中国商务部发布《报告》是基于美国履行世贸组织规则义务的客观情况，表达对其相关政策措施的关注，维护世贸组织重事实、讲规则的优良传统。

采访中，多位专家一致表示，《报告》内容详实、观点鲜明、证据确凿，充分表达了中国爱好和平、遵从世贸规则的观点。

“《报告》的发布不仅代表发展中大国中国的声音和观点，而且也展示了中国作为发展中大国爱好和平的责任和担当。”王丛虎告诉记者，《报告》以大量而清楚的事实揭露了美国以自身利益至上、罔顾他国正当权利，大搞单边主义、肆意破坏世贸规则的霸权主义行径，全面揭露了美国作为多边贸易受益国和创立国，为转嫁国内矛盾、实现“美国优先”的非正当目的，成为“多边贸易体制破坏者”“单边主义霸凌行径实施者”“产业政策双重标准操纵者”“全球产业链供应链扰乱者”。

《报告》最后强调，希望此份报告有助于敦促美国践行承诺、遵守规则并早日真正回归以规则为基础、开放、透明、包容、非歧视的多边主义大家庭，为维护多边贸易体制权威性、完整性和有效性发挥其应有作用。

“中方愿借此机会呼吁美方及时纠正错误言行，切实遵守世贸组织规则和自身承诺，积极维护多边贸易体制的权威性、完整性和有效性。中方将一如既往地与各方密切沟通并紧密合作，全面深入参与世贸组织改革，共同努力推动多边贸易体制在全球经济治理中发挥更大作用。”商务部世贸司负责人表示。

严于律己、以身作则是中国的一贯作风。近日，国务院印发了《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》，其中提出保障外商投资企业依法参与政府采购活动。具体有如下举措：尽快出台相关政策措施，进一步明确“中国境内生产”的具体标准。研究创新合作采购方式，通过首购订购等措施，支持外商投资企业在我国创新研发全球领先产品。推动加快修订政府采购法。开展保障经营主体公平参与政府采购活动专项检查，依法查处对外商投资企业实行差别待遇等违法违规行为，适时通报典型案例。外商投资企业如认为政府采购活动使其权益受到损害，可依规提起质疑和投诉，各级财政部门应依法受理并公平处理。

中国用实际行动表明，开展国际贸易的正确途径是开放包容而不是歧视排他。

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