强化政府采购合同管理

【业内观点】

强化政府采购合同管理

■ 姜爱华 张唯嘉

合同管理是政府采购的关键环节之一。在当前我国政府采购越来越重视从需求到履约验收全链条管理的背景下，合同管理尤为重要，其对提高政府采购效率、降低政府采购活动风险、实现政府采购物有所值目标有着重要意义。通过实际调研，笔者发现，部分采购人在政府采购合同管理方面仍存在一系列问题，影响着政府采购效力的发挥。笔者认为，应以问题为导向，强化政府采购合同管理。

政府采购合同管理存在的主要问题

政府采购合同对政府采购中各主体法律关系及权利义务进行了划分及规范，是采购人和供应商出现纠纷时划分责任的主要依据。当前，采购人在政府采购合同管理中存在的问题主要有以下四种。

——合同流程不规范。

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）与《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）对于政府采购合同流程有着明确规定，但在实际的政府采购活动中，采购合同在签订、履行和验收环节中均存在不规范的情况。

在合同签订环节，合同未按规定时间签订的情况屡有发生。《政府采购法》第四十六条规定了采购合同的签订日不应超过自中标、成交通知书发出之日起的30日。然而，在实际签订过程中，仍有较多单位签订的政府采购合同日期超出了法定时间限制。

在合同履行环节，存在合同签订前就履行合同或合同未按订立条款履行的情况。依照《民法典》第五百零九条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。但笔者发现，有的政府采购合同尚未签订，但合同已经开始履行，存在补签合同现象；有的采购合同未按签订的合同条款履行，如实际合同款支付日期晚于合同约定日期、付款期或付款金额与合同约定不符、实际到货与合同约定采购物品种类、单价、数量不符等问题。无论是在合同签订前就履行合同，还是未按文本内容履行合同，都会削弱合同约束力，偏离采购目标。

在合同验收环节，存在未严格按照合同规定内容进行验收的情况。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十五条对验收环节作出了明确要求，即采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。然而，在实际验收过程中，部分单位仍存在未按照合同规定逐项验收、未验收即支付合同款项或未按规定记录验收结果等问题。

——合同条款设计不规范。

一是合同中存在相关条款不完善或涉嫌违规的情况，如在政府采购合同中未按规定将项目验收与合同金额支付挂钩，或违规收取质量保证金等。二是合同要素不全，如缺失合同签订日期、公司法人或代表人签字等要素。三是合同条款与招标文件设定的合同条款及中标文件的相关内容不一致。招标文件承载着采购需求、采购合同条款等内容，是供应商编制投标文件以及签订合同的基础。因此，合同条款应与招标文件、中标文件一脉相承。合同条款与招标文件、中标文件相关内容不一致，反映了招标采购过程的不规范性和随意性，常表现为签订合同金额与中标采购文件金额不一致，采购项目合同约定的付款方式与招标文件确定的不一致，采购人要求中标供应商在中标价基础上再给予优惠，以及采购人与中标供应商以低于中标价签订合同且在此基础上又签订补充合同等。

——合同信息公开不规范。

部分政府采购项目并没有根据《实施条例》第五十条规定，将采购合同在财政部门指定的媒体上公告，或尽管公开了相关的合同信息，但超过了公开合同规定的2个工作日时限。合同信息公开的不规范，直接影响了政府采购合同的监管效果，不利于政府采购诚信体系建设。

——合同内控管理制度不健全。

部分采购人未有效建立政府采购合同内控管理制度。例如，合同签订和合同履行监控为同一人、合同签订人与验收人为同一人等，这是典型的不相容岗位未分离。在合同签订后，采购人信息记录不及时或有缺失，合同台账管理不规范，违反了《行政事业单位内部控制规范（试行）》的相关规定。

政府采购合同管理问题带来的不良后果

对上文提及的在政府采购合同管理中存在的四个方面的问题，笔者认为，如果不加以解决，将会产生一些不良后果。

一是相关政府采购法律法规的权威性减弱，不利于采购活动依法依规良性开展。二是合同流程及内容的不规范会影响政府采购合同的法律效力，在后期出现纠纷时不利于保护相关方的权益。三是合同与招标文件、中标文件的割裂可能会导致出现游离于法律监管以外的不合法交易行为。四是合同履行与合同文本条款不一致使得政府采购的前期效果大打折扣，浪费了相关的人力物力资源，也容易带来不公平现象，不利于政府采购领域营商环境的优化，也不利于政府采购目标的实现。五是合同信息公开不规范不利于各个社会主体参与对政府采购的监督，不利于促进信息流动、市场竞争，从而影响政府采购效率的提升。六是合同内控管理不健全会加大政府采购活动的风险，监管的缺位也容易滋生腐败。

强化政府采购合同内控管理的对策建议

《深化政府采购制度改革方案》指出，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，特别提到要强化采购人主体责任。对于政府采购合同管理过程中存在的诸多问题，笔者认为，要切实强化采购人主体责任，着力保障政府采购合同当事人的合法权益，进一步推动政府采购活动规范有序开展。

——增强采购人合同管理风险防范意识，强化监管合力。

采购相关人员应加强政府采购法律法规的学习，增强合同管理风险防范意识。如有必要，应特设部门或者安排专人负责合同管理。重点关注合同履行先于签订以及合同验收不规范等方面的问题，对于编入采购合同的履约验收标准及要求，应进行重点关注和核验，并将履约验收书留存备查。在合同签订前后均应进行审查，避免相关合同要件的遗漏。此外，在合同与招标文件、中标文件的对应性上也应加大检查力度，避免合同与招标文件、中标文件的割裂。对于合同与招标及中标文件不一致之处，要重点延伸检查是否存在相关利益方的私下交易。对于在合同规范性审查或监督过程中发现的问题，责任人要及时上报并进行整改，对相关的责任人也要有问责机制，对其权力进行约束。采购业务可能涉及采购人内部不同部门，如需求部门、采购部门、财务部门、资产管理部门等，不同部门都应在自己职责范围内协助监管政府采购合同履行，从而增强合同监管合力。

——规范采购合同流程，加强对合同签订、履行、验收环节的程序管理。

在合同签订环节，采购人应加强诚信意识，自觉遵守法律法规，尊重市场规则。按《政府采购法》相关要求，在中标、成交通知书发出后30日内，及时完成合同签订，避免拖延签订时间。采购人应在合同签订前开展充分调查，做好合同签订准备，重点对合同履行能力情况进行调查，在充分掌握供应商成本和风险后确定合同条款。对于涉及专业技术以及法规关系复杂的合同，在合同文本拟定过程中，要组建涵盖法律、技术、财务等多领域专业人员的合同拟定团队。对于关键技术问题，可聘请外部专家对合同内容进行把关。在合同签订前，要注意合同要素是否完善。在合同签订后，应及时对合同签订内容及程序进行核查。对于缺失的合同要素，如合同签订日期、公司法人或代表人签字等，应尽快予以补充。采购人应将签订好的合同信息上传到单位合同内控信息系统或登记到合同内控专用台账。

在合同履行过程中，采购人要制定合同履行风险控制相关规定。统筹运用内控方法，细化具体内控措施，对于供应商偏离采购合同的情况，要及时指出并要求其整改。对在采购合同中关键环节和产品指标进行重点监管、实时审查。在合同履行期限结束后，采购人应及时对合同履行情况开展内部评价。对于合同履行过程中出现的问题，要提出整改方案，形成经验总结。

在合同验收环节，采购人应细化验收程序，实现对合同履行验收的全流程管理。关注合同验收人员的组成，采购人员不得担任验收人员。同时，也要在合同中明确规定验收结果和相关处理方法。对于特定采购合同，应联系专业质量检测机构进行检验。对验收不合格的情况，应按规定进行复验。对于已经验收合格的情况，也要随访、跟踪、监督。

——细化合同文本，规范合同内容设定。

采购人应深入了解市场动态，对市场供需情况、行业发展情况及供应商交付能力，展开周密的调研。在对供应商成本和风险充分掌握后，拟定合同文本，并严格按照《民法典》和《政府采购法》的要求设定合同文本。采购人应采用标准化政府采购合同文本，在设置合同条款时，明确标注采购中的关键要素和重点环节。严格根据招标文件、中标文件中的内容设定合同内容，确保合同文本与招标文件需求、中标文件相关内容的一致性。此外，采购人还应在单位内部建立合同文本审核机制。在合同起草、签订环节，应由相关负责人对合同内容的合理性、合同文本的规范性、合同要素的完整性进行核查。对于合同文本及合同内容出现的纰漏，要及时进行修改。

——增强政府采购合同信息公开的规范性。

严格执行政府采购法律法规对合同公开的规定，加大对未公开采购合同或逾期公开信息单位的处罚力度。除按照《实施条例》规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分外，可对直接负责的主管人员的直系领导也给予相应的警告。通过自下至上的连带追责机制，促进政府采购合同的信息公开。

——完善内控管理制度建设。

采购人应根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的相关规定，细化内部采购管理制度，规范内部管理工作流程。一是着力健全和完善内控机制，注重政府采购内部控制环境的建设，为合同流程和内容的规范性提供制度保障。建立切实有效的内部控制运行机制，形成政府采购合同管理闭环。二是合理设置工作岗位，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位分离。要将合同的相关条款进行分解，并落实到个人。明确工作职责划分，达成事权与财权相互分离，从而使合同管理各环节相互监督制约。三是完善内部监督流程。采购人应积极发挥单位内部控制职能部门职责，明确履行监管责任的主体。对采购人内部进行责任区分，形成多层次监管主体，避免出现责任划分不清、重复监管、监管责任缺失等情况。

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

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