政府采购管理科学化需要理清根本脉络

【专家观点】

政府采购管理科学化需要理清根本脉络

■ 徐焕东

政府采购不仅涉及纳税人、政府组织、采购人、采购代理机构、供应商等众多社会主体的权利、义务和责任，而且涉及社会公众、整体公共利益，还关系到社会各方面的协调发展、社会的公平正义、营商环境的好坏。因此，力求政府采购工作符合社会公众的要求，实现规范、高效、科学目标，具有十分重要的意义。而要实现政府采购管理科学化的目标，做好政府采购工作，无论是从制度设计上，还是从操作执行上，都需要理清根本脉络，着眼于解决好以下一系列问题。

——采购什么。

显然，政府采购首先要解决采购什么的问题。政府采购总是源于对某种东西的需要，所以采购什么是政府采购的起点，也是需求管理的重要内容。究竟需要什么，是某种产品还是某种具体的服务？这是大家经常遇到的问题。需要说明的是，解决好采购什么这一问题，核心是明确对其功能的需要。所谓功能，简单地说，是能够发挥某种作用的能力。一切采购需求其实都是对某种能力的需求，如手表计时的能力。实现同样的功能，可能有很多种途径和方法。例如，手表便于携带、计时准确的功能，如今更多地被手机所代替。政府采购什么，需要通过准确的功能进行描述和定位，最后从众多可以实现同样功能的方式或产品中进行选择，且不能直接要求需要某种具体品牌的产品或供应商。

——采购多少。

在功能需求定位明确之后，需要解决好需求数量和质量的问题。政府采购需求数量和质量标准，必须从实际出发，对功能需求的数量进行成本分析。在功能成本分析中，最重要的内容是根据履行公共职责的要求、所购买功能的支付代价、功能必要的程度和实际效益的高低，寻找并确认必要功能，确保必要功能的数量和质量标准。同时，寻找在采购目标中可能存在的多余的或不必要的功能，如远超支出成本的功能、影响更必要项目需求满足的功能等，都不属于真正的公共需求。例如，某些地方政府支出大量资金采购一些高大上却并不实用的公共工程，导致负债累累。这些都属于成本负担过重的过量无效采购，属于不必要功能。

——为谁采购。

为谁采购，就是要明确采购的公共界限。我国财政税务界有一句名言，即“取之于民、用之于民”，税收资金来源于民，财政支出用之于民，这里的民当然是社会公众。但财政资金是否真正用之于民，不能只看如何说，更要看如何做，要看为谁采购。财政资金用于社会公共事业发展和满足公众福利的采购，用于公共产品或准公共产品的采购，才是政府采购的本质要求。而如果是为少数人、为实际不属于公共利益的事业或主体的采购，显然不是政府采购要达成的目标。例如，曾经引起热议的某法院采购的健康按摩椅，显然只能是少数人享用且非公共需要的采购。再如，过去曾一度比较严重的“三公”消费问题，以公共资金采购高档轿车、公款采购豪华酒宴等，都是在为谁采购方面出现了问题，不符合政府采购的要求。由此可见，解决好为谁采购的问题在政府采购领域中极其重要，由财政资金形成的政府采购，必须把握好为公采购的原则，避免以公款为私采购的情况发生。

——为何采购。

前面提到的采购什么、采购多少、为谁采购，主要是需求说明，而为何采购，则是需求论证的主要环节。对于采购需求，需要充分说明和论证为何采购。为何采购这一问题引发出由谁说明、由谁论证、由谁确认、由谁承担责任等一系列问题。例如，某些地方动辄花数亿元公共资金（或政府借贷资金）建造景观工程但最后烂尾，就是典型的在为何采购环节出了问题。因此，有必要重视并解决好为何采购这一问题。

——由谁采购。

政府采购由谁采购，看起来是个并不复杂的问题，但实际上在法律制度和现实操作层面，通常是个大问题。在我国政府采购法律制度未建立之前，基本由采购单位自行采购，凭发票报销即可。采购单位根据需要随时采购，虽有灵活性强、实施方便等优点，但也存在明显的缺陷。例如，采购经常性批量不足、公开透明度差、专业性不强、寻租机会多等问题突出。因此，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及其相关法律法规，对于由谁采购这一问题作了明确规定。政府采购实行集中采购和分散采购相结合，即采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购，将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购。尽管规定详细，但在实务操作中仍暴露出不少问题。例如，某个政府采购项目由集中采购机构或社会代理机构采购究竟有何区别？因此，究竟由谁采购更好、更科学合理，的确是一个值得讨论的问题。在笔者看来，随着人工智能技术的发展，未来各采购单位通过完善供应商对产品功能的描述和报价体系，在确定功能需求之后，可以由智能机器人推荐选择何种方式、选择何种产品来满足功能需求目标。

——向谁采购。

要解决好向谁采购这一问题，应当明确政府采购需要承担为社会经济发展发挥整体促进作用的职责。而通过特定向谁采购的政策，可以有效发挥政府采购政策功能。政府采购资金数量巨大，而向谁采购必然能在一定程度上促进这一主体的发展。换句话说，政府采购不仅仅是简单的买东西，而是通过强大的购买力，发挥其促进或抑制某社会活动的功效。例如，支持采购自主创新产品、拒绝采购非环境友好型产品等。当然，政府采购的主要功能是恰当有效地满足政府履行公共职责的功能需要，但如果过度强调政策功能，可能会影响其本源职责。因此，要准确把握政府采购向谁采购的原则和尺度，有效发挥其政策功能。

——何时采购。

何时采购这一问题涉及需求的时间点。因为采购总是为了满足某种特定需求，而鉴于采购资金可能有限，所以采购这一行为在时间上需要分清轻重缓急。有些功能是急需保障的，应尽早采购，而有些功能虽然也需要但并不是很急需，就可以缓一缓。例如，某市在财政很紧张的前提下，却用大量资金采购城市标志、图书馆等本可缓一缓的工程，导致很多紧急需求因缺少资金而无法采购。此外，有些需求有明显的季节性和技术更替性（如空调的需求量明显在夏天最高），不同时间的价格变化巨大，可能会产生明显的成本差异。因此，何时采购也是需要重视的内容。

——何地采购。

所谓何地采购，主要是采购何地的产品。这里则涉及国内、国外两个地域概念。从《政府采购法》的规定及我国建立全国统一大市场的角度来看，政府采购不能搞地方保护主义，不能排斥其他地方的供应商进入本地政府采购市场。另外，由于少数民族地区、边境及落后地区的经济发展相对落后，《政府采购法》明确规定要扶持不发达地区和少数民族地区。此外，《政府采购法》强调，除特殊情形外，应当采购本国货物、工程和服务。

——如何采购。

政府采购最重要的内容之一，就是如何采购。政府采购的方式有很多，而每种采购方式都有其特定的作用。同样是采购，采用不同的方式，采购结果可能会有很大差别。而不同的采购方式所规定的程序、评价方式等也存在差别，这些也可能对采购结果产生影响。现行政府采购法律制度对如何采购有比较全面的规定，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购、框架协议采购等，且对每种方式都规范了其适用范围、操作流程和操作规范。那么，何种方式更好？制度是否需要规定太细？未来如果能利用智能机器人进行采购，是否还需要现在这些选择和评价方式？这些问题非常值得进一步研究与探讨。

——采购如何。

采购如何其实就是采购结果和采购效益评价的问题。如果产生采购需求是政府采购的起点，那么采购如何就是政府采购的终点。通过一系列的采购程序，了解采购结果如何显然是非常重要的。例如，所采购的产品或服务质量、数量是否满足功能需要，采购成本是否过高或过低，采购程序是否合法，政策功能是否兼顾等。而评价采购如何，需要合乎情理的评价指标体系。但目前还存在过度注重采购程序标准化而忽视采购结果的问题。笔者认为，如果可以全面地评价采购结果并及时准确地反馈到下一环节，促进后续采购流程的不断优化，那么政府采购才能不断获得更好的效果。此外，采购评价还要解决好评价主体的问题，即由谁评价。如果由经办人或者毫不相关的人进行评价，结果往往缺乏一定的真实性，无法达到真正的评价目标。

——谁管采购。

谁管采购，就是采购由谁管理的问题。政府采购涉及社会的方方面面，涉及众多主体的实际利益。因此，利益博弈不可避免地会贯穿其全过程。在此情况下，必须有强有力的监督管理，否则会导致围标串标、权力寻租、集体合谋、假合同或不履行合同等违法行为频发。我国现行的管理监督模式比较特殊。政府工程招标采购适用《中华人民共和国招标投标法》，其监督管理者主要是各采购人的行政主管部门或者地方建立的专门的工程招标管理机构（如招标管理办公室、公共资源交易管理局等）。各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，适用《政府采购法》。各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。但管理者的权力与责任之间的界限如何确定、管理者由谁管等问题，也值得重视。

——采购管谁。

采购管谁这一问题其实是要管理好政府采购的对象。政府采购涉及采购人的需求是否符合实际需要、供应商的选择及其提供的产品是否符合要求等。具体应该管理哪些对象、哪些环节，以及如何去划分不同主体的责任等，都是必须解决的问题。以近期某省政府采购学生高考用笔为例，据说是为了防止学生通过自带的笔作弊，有关部门才决定统一采购考场文具，可结果是不少学生反映考场提供的笔存在严重的质量问题，影响了考试发挥。如果情况属实，这对学生升学成绩必然产生很大影响。那么这不禁让人思考：到底哪个主体、哪个环节出现了问题？由谁提出并确定了这样的采购需求？统一的采购文具是否属于公共需求？该由谁代理采购？若真出现影响成绩的情况，学生是否可以追究责任以及应当追究谁的责任？笔者认为，类似这种情况其实在某种程度上说明政府采购监督管理的对象、环节同样十分重要，需要引起重视。

（作者系中央财经大学政府管理学院教授）

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