世行新营商环境评估体系对政府采购执行层面的影响与启发（下）

【聚焦营商环境新指标】

世行新营商环境评估体系对政府采购执行层面的影响与启发（下）

■ 苏憬清

以世界银行新营商环境评估体系“子类别1.3.3采购过程公平性（Fairness of the Procurement Process）”指标为例，其中明确政府市场的有效竞争需要一个保护招标过程公平性的公共采购框架。通常促进公平的工具旨在确保投标人的机会和待遇平等。不平等的待遇不仅扭曲了授予合同的竞争过程，而且还可能对市场准入产生不利影响。

在实践中，很多供应商和代理机构长期在某些领域深耕，势必会形成专业化或规模化的优势。因此，很多采购单位要求政府采购供应商不得连续三年中标、政府采购代理机构一年一换等规定，在笔者看来则有待商榷。此外，从制度执行层面上讲，采购人又如何能够合理合法地在政府采购活动中禁止某一供应商连续三年中标呢？政府采购活动应当依法平等对待各类市场主体，正如江苏省南通市中级人民法院在“如皋市通诚刻章服务部诉如皋市行政审批局撤销行政协议案”二审判决书中所写，“优化营商环境需要系统思维和法律思维，不能只考虑一方市场主体的利益，忽视甚至损害其他市场主体的利益，更不能因为行政活动影响正常的市场竞争秩序”。

再以“子类别1.3.4透明度（Transparency）”指标为例，“第1项 公布采购计划”明确，框架规定采购计划应向公众提供；“第5项 公布合同和合同变更”指出，框架规定合同和合同变更应向公众提供。

对应“第1项 公布采购计划”指标，我国政府采购意向公开工作目前已全面铺开，但从执行效果来看，部分意向公告还属于为了公开而公开的状态。一方面，部分采购单位的内部责任分工或机构设置不清晰，导致意向公告发布不及时。例如，一些采购单位负责发布意向公告的是财务部门，而具体提出采购工作申请或组织开展采购活动的是业务部门，但直到业务部门准备启动采购活动时，财务部门才想起尚未发布意向公告，严重影响了政府采购活动的效率。另一方面，部分意向公告的采购需求概况过于概要，仅凭只言片语并无法真正实现增加潜在供应商参与政府采购的积极性以及改善竞争、促进竞争的目的。笔者认为，只有采购人在预算下达后，系统性地对本单位年度采购工作计划做全局统筹，才能及时有效地公布全面具体的采购计划，真正方便供应商提前了解政府采购信息，全面提高政府采购透明度。

“第5项 公布合同和合同变更”可以看作两部分内容：公布合同、合同变更。对于公布合同的落实情况，虽然每一个政府采购项目都实现了合同的公示，但细究同类政府采购项目的合同条款，内容及形式却千差万别。笔者建议，监管部门可以通过发布规范性的合同框架模板，来进一步细化和规范合同双方的权责，以便实现监管部门在采购人发布合同后对合同关键内容及信息的统一提取和收集，提升监管部门在政府采购全流程中的电子化、智能化监管能力。对于合同变更的信息公开情况，相关制度和要求还有待完善。例如，在项目履行过程中签订的补充协议或者追加采购的合同，均未能实现及时有效上传。

此外，世界银行对于“合同变更”这一指标的要求，不禁让人思考：目前在很多合同支付条款中都出现了类似“最终结算价格以审计部门审定的结算价格为准”的表述，这可能会成为影响世界银行新营商环境评估的不合理合同条款。如果在短期内无法与审计、纪检等多个部门就这一普遍性支付误区达成一致性意见，那么是否会错误引导采购人将简单粗暴的“以审计金额或财评金额作为最终支付金额”的规定，转化为履约验收的标准和评价条件，如表述为尾款的最终付款金额与验收评价得分或服务水平等相关。

接下来再以“表1 子类别2.3.3采购程序的数字化（Digitization of Procurement Procedures）”中“第4项 电子开标和虚拟工作空间管理招标程序”“第6项 电子合同签订、电子合同管理与实施”以及“第7项 以电子方式向采购实体提交发票并接收来自采购实体的付款”这三项指标为例，看看世界银行新营商环境评估体系如何规定采购程序的数字化。

在世界银行涉及政府采购的48个指标中，并没有任何关于物理场所的内容。目前，还有一些地区仍存在强制或变相强制要求政府采购项目进入特定物理场所开展采购活动的做法。结合“第4项 电子开标和虚拟工作空间管理招标程序”内容来看，这有违世界银行评价指标要求。再反观已进入交易中心物理场所开展交易的项目，不但无法有效阻止围标串标行为的发生，而且衍生出评标专家处于无采购人或采购代理工作人员监督，在评标过程中失职违法行为频发，导致政府采购效率低下的情况。

目前，北京市财政局整合建设了全市统一的“1+1+2”政府采购一体化平台。在统一全市信息发布平台的基础上，逐渐推进全市监管平台以及电子卖场和电子交易两大采购交易平台的统一，实现从采购预算、采购执行到合同支付等全流程闭环管理。笔者认为，“第6项 电子合同签订、电子合同管理与实施”和“第7项 以电子方式向采购实体提交发票并接收来自采购实体的付款”两项指标对执行层面的启发在于：虽然北京市的“1+1+2”政府采购一体化平台已基本实现了世界银行新营商环境评估体系中“公开访问和交互性、透明度以及采购程序的数字化”的各项要求，但站在供应商的角度，在中标后至收到合同款期间仍无法通过目前的电子平台完成相应手续。笔者建议，可以进一步打通供应商端口，以服务市场主体为导向，开发相应功能。例如，接受供应商在线提交电子发票、供应商可在线查询支付进度等功能。

最后以“子类别1.3.1准入与竞争（Entry and Competition）”指标为例，“第4项 规定采购方向承包商付款的法定截止日期”指出，适用于采购实体的框架规定了一个时间框架，在这个时间框架内，一旦收到发票，采购实体就必须处理付款。对此，北京市目前的规定是“对于满足合同约定支付条件的，应自收到发票后15日内将资金支付到合同约定的供应商账户，不得以机构变更、人员岗位更替、内部决策程序等为由延迟付款”。但在实践中，很多采购文件并未对“满足合同约定支付条件”这一内容作出明确量化的规定。由于付款受到库款调度、资金保障等多方面影响，笔者建议，可以要求采购人和采购代理机构在采购文件中明确支付进度，以及各阶段的支付条件，避免因供应商对支付进度理解有歧义而产生延期支付的负面评价。

（作者单位：中诚跃新北京咨询有限公司）

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