拨开采购文件论证与采购需求论证间的“迷雾”

拨开采购文件论证与采购需求论证间的“迷雾”

■ 何卓瑜 罗向阳

在目前的政府采购法律体系中，很多采购环节都需要进行专家论证，例如单一来源采购方式论证、进口产品采购论证、公开招标转其他采购方式论证、采购需求论证、采购文件论证等。

各类论证的内容、侧重点有所不同。比如：单一来源采购方式论证主要是围绕采购的唯一性出具论证意见，从而论证是否适用单一来源采购方式；进口产品论证则是围绕采购进口产品的必要性进行论证；公开招标转竞争性谈判论证，则需要对采购文件是否存在不合理条款进行论证。

采购文件论证和采购需求论证在论证目标、论证组织方式、论证程序等方面具有相同之处，但在论证内容上却存在区别。本文主要围绕这两种论证类型的关联以及两者现存的问题进行探讨，并提出相关建议。

采购文件论证与采购需求论证的关联

采购文件论证的发展。与采购需求论证相比，采购文件论证的起源更早。在《中华人民共和国政府采购法》颁布实施后，全国部分省市陆续出台了涉及采购文件论证机制的地方性法规与制度文件。比如，2010年，陕西省财政厅发布的《关于建立政府采购专家论证制度的通知》等均对采购文件论证作出要求。再比如，2010年实施的《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》要求公开招标国家、省、市重点项目或者采购金额较大项目，应当组织专家论证。

在实际操作中，部分地市结合实际对论证程序作出了更具体的要求，包括发布论证会公告，同时向供应商征询意见等。例如，广东佛山、梅州、云浮等地，要求在组织专家论证会前在广东省政府采购网上发布项目论证会公告，公告期内接受供应商提出的意见与建议。江门要求论证会完成后，将论证会的论证情况在广东省政府采购网上进行公示。

采购需求论证的发展。随着政府采购法律体系的不断完善，作为采购文件核心内容的采购需求越来越受到重视，针对采购需求的管理要求也不断予以明确。

在《政府采购需求管理办法》颁布前，有关采购需求的论证要求，主要集中在公共服务类或涉及民生、社会影响较大的项目，必要时可向专家征询意见，征询意见方式并未限定，可以采用召开论证会的形式，也可以采用非会议的形式。

在《政府采购需求管理办法》颁布后，规定“采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查”，明确将论证作为采购需求调查的其中一种方式。另外，向供应商或社会公众征询意见也是需求调查的一部分。

两者的关联与意义。采购文件论证的侧重点在于对采购需求的合法性、合规性、合理性，以及落实政府采购政策的情况等内容进行论述。与采购文件论证相比，采购需求论证的侧重点在于对采购项目的技术可行性、商务与服务要求的完整性、市场竞争的充分性等内容予以论述。

其实，无论是采购文件论证还是采购需求论证，其在政府采购活动中均发挥了积极的作用。一是加强了采购人的主体责任。使采购人编制的采购需求与采购文件更符合法律法规要求，避免出现“采购文件存在歧义、重大缺陷导致评审工作无法进行”的情况，降低因此造成采购失败的概率。二是采购需求与采购文件的内容更完整。采购人更了解采购标的的市场供需情况，更合理地设定技术与服务要求、评分标准、合同格式文本，在一定程度上避免出现对供应商实行歧视待遇或差别待遇的情况，降低质疑投诉的风险。

政府采购论证存在的问题

随着论证机制的不断完善，部分项目在论证过程中也暴露了一些问题，主要体现在以下几个方面。

论证重点不突出。前文已提出采购文件论证的重点是论证合法合规性与落实政策的情况，但目前大部分项目的采购文件论证，重点依然是围绕技术方案、商务要求的可行性展开，例如，某单位食堂配送项目，采购文件论证会提出较多的是预包装食品的质保期要求、配送人员的持证要求、业绩的具体指标要求等，这些论证内容应该是采购需求论证的重点内容，并非采购文件的论证重点。

论证深度不够。例如，某仪器设备采购项目，专家论证的建议是：“减少实质性条款与带‘▲’条款的数量，以及带有数字的技术指标设置公差允许范围。”但是专家并未具体指出哪几项实质性条款、带“▲”条款带有倾向性与歧视性色彩；哪些是项目必须具有的参数，建议保留。同时，不同的技术指标公差范围如何确定也未明确。之所以会出现语焉不详的问题，原因之一就是论证时间不长，专家短时间内较难完成整体采购方案的完整性与合理性论证；另外，专家对市场现有产品信息与竞争情况并不完全了解，存在一定的信息盲区，不能准确纠正方案中的倾向性条款，因此，论证的深度不够，进而导致项目论证并未达到应有的效果。

论证效果欠佳。一些项目的论证会由于时间较短，专家未深入了解项目情况，提出的论证意见较为简单，例如，修改货物名称，将评分标准中某项业绩、职称的要求具体化等。某些建议有时还与政府采购法律法规政策要求相矛盾，部分项目甚至还出现论证结束后全体专家均无书面论证建议的情况，致使部分项目论证流于形式，未能真正达到论证的目的与效果。

改进建议

科学合理组织论证工作。采购人应当增强主体责任意识，坚持法律法规政策导向，认识到无论采购需求还是采购文件，均对其内容负有主体责任，不应依赖专家论证来完成其内容。在编制采购需求与采购文件时，认真落实法律法规与政府采购的政策要求，将要求细化到具体的条款内容里。

此外，在组织论证会时可以科学合理地安排会议流程，提高论证效率与质量，可以先向专家介绍论证的重点，以免专家论证偏离方向；可以结合法律法规政策性要求介绍文件的结构与重点内容，以便专家理清思路，快速找准目标。

调动社会公众、供应商参与的积极性。随着采购意向公开、采购需求公开征集意见等工作的落实，社会公众的参与度增大，采购人在发布采购需求征求意见公告后，供应商也常常提出书面的意见与建议。由于供应商更了解采购标的的市场供需情况与竞争情况，因此，供应商提出的意见与建议更能反映采购需求与文件是否存在倾向性或歧视性。对于供应商提出的建议，采购人应予以重视，可通过向第三方专业机构或论证专家进行核实。

目前，大部分项目选取论证专家的方式是从省财政部门建立的专家库中随机抽取，建议采购人邀请原则性强、熟悉政府采购法律法规且具有专业能力的专家参与，还可以结合实际情况邀请第三方专业机构参与。

加强对论证效果的监管。将论证的效果纳入专家评聘考核管理内容中，如专家经常出现参与论证未提出任何建议、提出的意见建议与法律法规政策要求不符，或建议被采纳后引起质疑投诉等情况，由监管部门制定相应的制度，对其加强管理与监督。

探索采购需求论证与采购文件论证的融合。采购需求是采购文件的关键组成内容，由于采购文件论证的起源较早，部分省市在《政府采购需求管理办法》颁布后也一直沿用，虽然两者的论证侧重点不一样，但部分内容会有所重叠。因此，从提高效率、节约成本的角度考虑，建议探索将采购需求论证与采购文件论证融合，既论证采购项目标的技术可行性、市场竞争的充分性等内容，同时对合法合规性、合理性，以及落实政府采购政策的情况等内容进行论证。

综上所述，笔者简单分析了政府采购专家论证机制的现存问题，并结合工作心得提出了一些建议，希望论证工作能达到预期效果，并确保政府采购项目能合法合规顺利进行。

相关链接

《政府采购需求管理办法》

第十条  采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。

面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。

小编有话说

不惧问题 向阳生长

对于采购文件的各类论证，其关键点在于选取合适的专家作出专业、准确的论证。但就目前的情况来讲，专家选取和论证内容都存在一定程度的问题。

在政府采购领域，“专家不专”是个老生常谈的问题，有些专家甚至成为“砖家”，知识储备不够、专业与项目不匹配、参与态度懈怠、道德败坏等问题广为诟病。小编曾在采访中了解到，有些专家为了索要“超标”的报酬而故意拖延时间，给予不恰当的论证内容和结果。

对于论证内容，目前尚缺乏相应的制度规范，也没有对各类论证进行区分，相关从业者需加以注意。正如上文所述，采购需求论证和采购文件论证的侧重点不同。再如，进口产品论证需要专家对国内外市场情况进行阐明，并作出只能从国外购买相关产品的认定意见，而其他类型的论证则不需要进行国外市场情况的论证。

实践是丰富多彩的，矛盾是普遍存在的。尽管实践中存在一些问题，但要看到的是，秉持原则、专业性强的专家仍占绝大多数，内容合理、规范的论证意见比比皆是。例如，某设备采购项目的采购需求论证意见提到：“建议将质保期统一为‘投标产品提供至少3年免费质保，时间从验收合格之日起计算’。”这样的意见具体、明确，且保障了采购人和供应商的权益。

法律规范、制度文件不可能包罗万象，改革是螺旋式上升推进的。问题的存在，恰恰是在倒推政府采购制度的深化改革。针对专家方面的问题，业界早有呼声，希望对《政府采购评审专家管理办法》进行修订。关于专家论证，不少从业者也提出了建议。对于深化政府采购制度改革，读者朋友还有哪些意见和建议，欢迎您投稿至本报或在《中国政府采购报》微信公众号后台留言，让我们一同推动政府采购事业向阳生长。          

 （杨文君）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。