探析国际大科学工程项目的采购管理

【探讨与争鸣】

探析国际大科学工程项目的采购管理

■ 范雪 房同珍

随着我国科技实力和经济实力的不断提升，中国将以更为主导的姿态加入到国际大科学工程计划之中。国际大科学工程投资规模大，建设和运行周期长，需要投入巨大的人力、物力，一般需要多个国家或机构有组织、有分工地相互协作完成，通常需要采用国内外最为先进的技术和设备等。在这种情形下，政府采购在国际大科学工程项目中的地位及作用不言而喻。

目前，我国规范政府采购的法律主要包括政府采购法及一系列相关配套的法律法规，再加上现阶段我国正处于积极加入世界贸易组织《政府采购协定》的谈判过程中，这些法律制度共同构成了我国进行国际大科学工程项目政府采购的法律环境。

然而，国际大科学工程具有与一般工程项目不同的特点，表现为在采购中遇到一些特殊的法律问题，如，项目采购标准和要求须经各成员方共同认可，成员方的采购成果与其对国际组织承诺的出资密切关联，须成立独立的机构负责和监控采购工作，以及招投标环节具有很大的不确定性等。

针对国际大科学工程项目的这些特殊性，笔者认为，应当进一步完善我国的政府采购法律制度，为今后顺利牵头或者参与国际大科学工程项目积累经验。

国际大科学工程的含义及采购挑战

国际大科学工程，一般指多国联合出资建造和运行一个新的科学研究装置的项目。这是20世纪80年代以来，全球化的发展以及基础科学的跨学科发展随之而来的现象。其特点与大科学工程基本相同，但是对投入、技术以及组织管理的要求更高。

进入21世纪以来，我国积极组织并参与国际大科学工程，已取得了令人瞩目的成就。目前正在开展或运行的大科学研究和大科学工程，如国际热核聚变实验堆计划（ITER计划）、伽利略计划(GALILEO计划)、平方公里阵列望远镜（SKA）、人类基因组等，普遍有中国的身影。

但相比于发达国家，我国组织或参与的大科学工程项目相对较少，在国际工程项目采购法律方面的研究仍有欠缺，这对国际大科学工程的采购工作提出了极大的挑战。一方面，对采购方和承包方提出了更高的技术要求，以确保高质量地完成国际大科学工程项目；另一方面，还需要进一步构建并完善相关的政府采购法律制度，以保障国际大科学工程得以顺利实施并实现最终目标。

国际大科学工程项目的采购特点

凡是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，都应该遵守政府采购的要求。鉴于国际大科学工程的出资方多为政府，使用资金多为财政性资金，所以在采购的各个流程方面均应满足政府采购的各项要求。

——国际性。

大科学工程通常具有建设周期长、投资巨大、技术复杂等特点，需要采用世界一流的技术和先进的实验设备，以建立大规模的实验设施。在此过程中，科研风险非常高，但其产出的一般是科学知识和技术成果，而不是直接的经济效益，同时，项目建成后还要经过长时间稳定的运行、不断的发展和持续的科学活动才能实现预定的科学技术目标。此类工程均有整体的采购目标和采购方案，各方按照本国的法律法规开展采购工作。因此，采购的技术指标、采购时限、采购标准等不仅要满足国内的法律法规，还要满足国际的统一要求。

——工程性。

大科学工程的工程性极强，要严格按照工程目标，做好工程的进度和质量等各项管理。采购文件和合同文本要符合工程特点，如使用国际通行的FIDIC合同文本，按照工程进度完成拨款。

——科研性。

大科学工程采购不同于普通的货物采购。在政府采购过程中，对于投标单位的选择，一般情况下应根据项目的实际需要在所有投标单位中进行，也就是说应当选择资质、实力与项目要求和项目规模相当的投标单位。但是在国际大科学工程项目的建造过程中，尤其是在预制研究工作中，项目组织方或者各成员方往往会根据各成员的实物贡献比例选定一些具有技术实力的科研或生产单位进行项目的研发工作，以确定项目重要的设备或材料的技术指标、预算费用等事项。这些研发或生产单位在政府采购的招投标环节中往往又以投标方的身份出现，在这种情形下，是否可以在公开招标环节给予他们一定的特殊优惠，以使大科学工程项目的后期建造及运营环节进行更好的衔接；而这些单位是否会提前设置一些技术壁垒以保障自身可以顺利入围等事项，都是需要采购方在采购过程中予以重点考虑的问题。

——低竞争性。

由于大科学工程都是针对国际上最前沿的科学技术进行的探索，所以采购的工程和设备多数为市场上没有现成产品的非标设备，同时其高技术含量又导致了具备相应资质和业绩的供应商数量极其有限。因此，在采购方式的选择上，往往最终采用单一来源方式的项目比例较高。

存在的问题

对于在国际大科学工程中遇到的政府采购问题，笔者按照不同阶段划分，梳理出以下若干问题。

——采购阶段。

一是采购预算与采购需求缺乏刚性制约与独立评价体系，导致采购需求不明确。

政府采购活动始于采购预算与采购需求的编制，且采购需求是采购的核心内容，决定了采购评审与采购结果，也决定了履约验收与绩效评价。但现行政府采购法律法规对编制采购需求所依据的采购标准并不十分明确，导致采购需求难以完整、明确。有些项目甚至在履约过程中才得以明确，导致合同目的难以实现。此外，部分采购人的预算编制水平还有待加强。一方面是缺少专业能力，对采购设备功能性要求对应的技术规格要求不合理；另一方面是市场调研不够充分，导致预算价格虚高。

二是项目执行周期具有长期性，采购任务面临挑战。

与我国的财政预算制度相一致，政府采购的预算编制周期为1年。《政府购买服务管理办法》第二十四条规定，政府购买服务合同履行期限一般不超过1年。在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。但大科学工程的性质决定了工程采购是一个具有延续性的工作，多数的工程、产品和服务不可能在1年之内完成。

三是承担预研任务和制造任务的不能为同一家单位。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第十八条规定，除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动。但由于能够承担大科学工程项目的单位较少，如果将设计和制造人为分离，可能造成技术在不同单位直接转移的困境，而仅仅通过合同约束，并无法从实质上保证设计文件和预研技术的完全转移，且对于专利和技术秘密的保护，可能会影响采购质量。

四是评审专家的专业性不高。

在大科学工程领域，纳入政府采购专家库的专家有限，尤其是特殊性产品（如核聚变专用产品）的评审专家少之又少。随着采购项目的逐渐增多，在专家抽取环节只能不断扩大专家类别，不可避免地出现专业不专的专家滥竽充数，导致采购质量下降。

五是评分标准的限制。

关于评审方法，《实施条例》第三十四条规定，在招标采购中，评标的方法为最低评标价法和综合评分法。同时规定，技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。然而在大科学工程采购中，很少采用最低评标价法，原因在于低价无法确保采购质量，即使采用综合评分法，在价格分部分，也要遵循“最低价最高分”要求，于是采购人只能尽可能压低价格分占比，从而保证采购质量。但这种方式无疑不利于压缩政府采购成本。

——执行采购合同阶段。

国际大科学工程具有周期长、规模大等特点，决定了在项目的整个生命周期中，参与方以及各参与方的投入方式都有可能发生变化与调整，包括技术变更、采购数量的调整等，其中不可避免地会涉及合同变更以及因此带来的追加经费的问题。而《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）对此类行为的规定并不多，主要是第四十九条，即政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的10%。对于超过政府采购限额标准的添购行为（添购金额超出200万，但并未达到原合同金额10%）是否应当重新开展单一来源采购的程序，在实际操作中遇到了较大争议。

——验收阶段。

《政府采购货物和服务招投标管理办法》第七十四条规定，采购人应当及时对项目进行验收。采购人可以邀请参加本项目的其他投标方或者第三方机构参与验收。《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）也明确规定了采购人履约验收的主体责任。但由于人力、专业技术等因素，目前政府采购履约验收环节仍存在诸多问题，如，验收走过场、责任不明确、程序不规范、过程不公开、验收方案不合理等。而采购单位内设采购、验收及监督等职责部门，但相关职责不够明确，导致在政府采购合同履约过程中，合同履约验收存在管理缺失。

此外，我国目前缺乏针对性的政府采购评价制度，对采购资金使用率、资金使用风险、采购方案合理性等方面存在的不足缺少梳理总结，不利于绩效评价工作的全面推进。

解决措施

一是促进两法合一。

加强《政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）之间的衔接，减少适用过程中的冲突。现行的政府采购工程以工程招标规模标准为界，分别适用于《政府采购法》和《招标投标法》。两部法律部分内容交叉重复，但各自在采购方式、程序、法律责任等具体规则上又有不同。这导致在大科学工程采购中，需经常区分货物、服务和工程，给具体实践造成了一定的困难。建议统一适用范围，理顺法律冲突。

二是加强首台（套）购置的政策执行力度。

尽管《中华人民共和国科学技术进步法》第九十一条规定，对境内自然人、法人和非法人组织的科技创新产品、服务，在功能、质量等指标能够满足政府采购需求的条件下，政府采购应当购买；首次投放市场的，政府采购应当率先购买，不得以商业业绩为由予以限制。但是在具体执行过程中，由于首台（套）政策实际执行度较低，相关产品研发补贴落实度不佳，采购人一般不会严格遵守前述规定。因此，要增强对相关政策的执行力度，对首台（套）产品，特别是科技含量高的产品，给予特殊政策，将有助于大科学工程采购创新型产品。

三是积极探索和适用新型采购方式。

对于技术路线尚不明晰的项目，可参考其他国家做法，探索两阶段招标。由于科研项目的特殊性和不确定性，可能导致采购需求不能准确量化或描述出来，可以通过两阶段招标来满足采购需求，即第一阶段主要针对方案确定、参数设计，不涉及商务报价，第二阶段仅针对固化的、标准统一的需求方案。提高联合体招标的参与度，通过研究院所、大学和企业之间的强强联合，为大科学工程提供更加优质的采购内容。

四是加强采购人的内控建设。

为保障采购的高质高效运行，要有针对性地优化内部管控机制，做好采购控制、供方管理、产品检验、外包控制等，即从需求提出、采购文件准备、采购流程以及合同执行等方面，做好明确分工，加强相互监督。

（作者单位：科技部中国国际核聚变能源计划执行中心）

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