论框架协议的不同适用情形

【业内观点】

论框架协议的不同适用情形

■ 张莉华

2021年1月，财政部印发了《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》(财办库〔2021〕14号)，除小额零星采购适用的协议供货、定点采购外，决定对部分地区存在的政府采购限额标准以上或集中采购目录以内的采购项目，通过入围等方式设置的、作为参加政府采购活动资格条件的各类备选库、名录库、资格库（以下简称三库）等供应商库进行清理。在之后的专项清理工作中，由于各地对清理标准的理解不同，有些地方出现了过度清理的现象，不利于采购工作的顺利进行。

随后，财政部出台了《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令），自2022年3月1日起施行。框架协议作为一种新型的政府采购方式在110号令中正式提出，目的是解决多频次、小额度采购活动中遇到的难题。但框架协议有三种适用情形，且每种适用情形在采购实施过程中都有需要注意的事项。笔者从理论层面对此进行分析，以期为相关当事人提供借鉴。

110号令第三条指出，符合下列情形之一的，可以采用框架协议采购方式采购：（一）集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的；（二）集中采购目录以外，采购限额标准以上，本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，属于小额零星采购的；（三）集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择的；（四）国务院财政部门规定的其他情形。

第一种适用情形需要注意的是，如何采用框架协议的采购方式同时采购目录内（比如打印机）和目录外（比如打印机配套原厂耗材）的货物，保证采购活动的公平、公正。

在实践中，集采目录以内以及与之配套的必要耗材、配件通常是指通用的货物（比如打印机、复印纸、计算机等）和服务（比如服务物业、加油、印刷等）。以打印机为例，硒鼓是与之配套的必要耗材配件，但只有非原厂生产的打印用兼容耗材属于目录内品目，原厂耗材属于目录外品目。如果同一品目全年预算金额未达到采购限额标准，则不属于政府采购范畴。若集中采购机构只单独征集目录内品目，后续需要采购配套耗材和配件时，供应商有可能故意抬高价格出售，损害采购人的合法权益。

笔者认为，在框架协议公开征集程序阶段，集中采购机构可细化采购标的，明确定价机制，同时征集与货物配套的必要耗材、配件的报价。采购人在第二阶段授予合同时，可以根据本单位采购耗材和配件的预算总额分情况签订合同。若超过采购限额标准，则采购人可与供应商同时签订集采目录内品目和与之配套的必要耗材、配件的合同；若未超过采购限额标准，采购人仅就集采目录内品目与供应商签订合同，与之配套的必要耗材、配件可单独向供应商采购，价格可参照征集价格进行协商。

对于框架协议的第二种适用情形，首先，要注意的是110号令规定的不适用情形，即主管预算单位能够归集需求形成单一项目进行采购，通过签订时间、地点、数量不确定的采购合同满足需求的，不得采用框架协议采购方式。其次，需要注意鉴证咨询服务是本部门、本系统所需的，即自采自用的服务项目。再其次，还要注意鉴证咨询服务的范围。鉴证咨询服务范围较广，110号令将鉴证咨询服务限制在法律、评估、会计和审计的范围内。在实际应用中，采购人应根据项目的采购需求，在合理范围内选择采用框架协议采购。最后，要注意集中采购目录以外，采购限额标准以上的货物、工程不属于第二种适用情形。比如，集采目录内的小额零星的维修、办公用品等采购项目均不适用框架协议采购。

第三种适用情形与前两种有所不同，笔者认为，需要注意以下四点：一是适用于本部门、本系统以外的服务对象提供的服务，即自采他用的服务项目，比如，养老、体检、培训服务等。二是没有小额零星的限制，即集中采购目录以外，单次采购额超过采购限额标准也可以采用框架协议的采购方式。三是强调政府购买服务项目，即明确了适用主体和采购范围。适用主体为各级国家机关，事业单位和团体组织不适用此情形。采购范围为政府采购服务指导性目录内的服务项目。四是前两种适用情形最终入围供应商数量可以为一家，但第三种适用情形要确定入围的供应商数量达到两家以上才可以开展采购活动。

（作者单位：国家体育总局财务管理和审计中心）

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