改革步履不停 真理愈辩愈明

编者按：当时间悄悄地从指间流过，我们看到，在过去的一年里，政府采购领域进行了大刀阔斧的改革，营商环境持续优化。同时，我们还看到，有些实践谜团仍难解开，业界为此争论不休，但始终我们相信真理愈辩愈明。这一期，本版盘点了2022年度业界最关心的十大实务话题，回应各方关切。

改革步履不停 真理愈辩愈明

——2022年业界最关心的十大实务话题

■ 本报记者 杨文君

框架协议采购

今年年初，“千呼万唤始出来”的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）终于和大家见面了。和此前的征求意见稿相比，最终出台的110号令从办法名称、体例结构，到条款内容，都进行了重大调整。为帮助业界更好地理解和落实110号令，本报向十几位业界专家发出了解读邀请函，其中几名专家的“解说”更是让读者频频点头。

上海市财政局政府采购管理处副处长徐舟在《权威解读政府采购框架协议》一文中表示，110号令将框架协议采购的竞争重点放在第一阶段；它向非入围供应商采购“开口子”，促进框架协议采购在“货真”的基础上“价实”；它要求响应供应商必须是生产厂家或有生产厂家唯一授权。

中央国家机关政府采购中心的工作人员韩露则从小额零星采购实践的角度，分析框架协议采购的“实战”意义。她认为，110号令的出台，将结束现行小额零星采购的乱象，统一入围方式和征集程序，如，110号令第六条明确提出，“应当有明确的采购标的和定价机制，不得采用供应商符合资格条件即入围的方法”，这意味着只划定供货范围的定点采购不再合规，其将退出政府采购货物和服务市场。

110号令施行数月后，本报还开设了“‘云’看框架协议采购”栏目，通过梳理报道各地“试水”的具体项目，帮助110号令更好地落地，并及时纠偏。

较大数额罚款

业界关于“较大数额罚款”到底是多少的问题曾争论不休，不过，在今年年初，这个实践中久治不愈的问题总算是解决了。《财政部关于〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉第十九条第一款“较大数额罚款”具体适用问题的意见》（以下简称《意见》）明确，政府采购法实施条例第十九条第一款规定的“较大数额罚款”认定为200万元以上的罚款，法律、行政法规以及国务院有关部门明确规定相关领域“较大数额罚款”标准高于200万元的，从其规定。《意见》一经发布，就赢得了一片掌声。

其实，政府采购领域的“较大数额罚款”认定问题由来已久。对于“较大数额罚款”的判定，一直是根据听证标准来认定的。但由于各地听证标准不一，衍生了“是适用原行为发生地听证标准还是现执法地听证标准”的问题。

《意见》针对实务弊端，让“较大数额罚款”认定与听证标准脱钩，解决了原挂钩体制下标准不一、小额罚款被认定重大违法记录等问题，从制度上维护了法治精神，优化了营商环境，体现了财政部作为最高级别政府采购监管部门的担当和作为，可谓治理体系一小步，营商环境一大步！

稳经济

今年，受世纪疫情和国际局势变化等超预期因素的影响，我国经济面临“大考”，为稳住经济大盘，国家出台了一揽子政策，财政部第一时间作出响应，发布《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》，为中小企业送去信心。在这样的背景下，我报推出了“稳经济·政采在行动”栏目，在“稳预期”上发挥了正确的导向作用。

对此，浙江省财政厅条法处处长张旭东曾举例，2020年3月20日，浙江省绍兴市医疗保障局某电子化采购项目在线开标，5家供应商参与线上投标，最后武汉某企业成功中标，彼时，武汉尚在封城期间。如果实行传统线下采购，这样的中标结果基本不会出现。

“在经济形势复杂严峻的当前，一笔政府采购订单可能直接决定一个企业的生死存亡，并间接影响到几十甚至上百个家庭。”张旭东说。

这种政策功能的发挥有着深刻的内在逻辑。中国人民大学国家发展与战略研究院专聘研究员王丛虎解释说，政府采购首先作为经济活动，其基础功能主要体现在宏观调控的作用上。这可表现为：通过调控经济总量、促进产业结构优化升级、促进中小企业发展等方式更好地进行社会再分配，进而稳定经济发展。

此外，本报还梳理了各种中小企业参与政府采购活动的实务问题，邀请实践大咖解答，帮助中小企业在解忧路上打通“最后一公里”。

统一大市场

近年来，围绕优化营商环境主旋律的文件相继出台，今年3月发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》更是被标注了“重磅”的字眼。意见着重提出，要持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法。对此，我报推出了“旧案新说：构建统一大市场”栏目，在业界取得了不错反响。

通过实践中的“反面教材”，我们看到了政府采购监管制度取得的明显成效。一是政府采购各参与主体尤其是潜在投标人的权利意识不断增强。在面对采购人或采购代理机构制定的不合理限制条件或歧视待遇时，供应商能够通过质疑投诉、行政复议及行政诉讼等途径主张权利并寻求救济。二是政府采购中关于不当限制竞争及故意歧视这一违法行为的界定更加清晰。从政府采购法第二十二条到政府采购法实施条例第二十条，其规定更加全面也更加精细化。三是针对政府采购中不当限制竞争及故意歧视之违法行为的执法监督与司法监督更加有力。财政部门除了受理投诉外，近年来还常常通过启动监督检查程序的方式主动对可能存在的违法行为予以查处。

另一方面，我们也意识到，在对抗不公平竞争方面，政府采购制度改革任重而道远。我国幅员辽阔，不同省市执法以及司法机关对政府采购法律法规的理解与适用，还存在着一定程度上的差异，此类问题亟须解决。

新目录

《政府采购品目分类目录（2022年印发）》可谓财政部今年印发的又一重磅文件，这是近二十多年来政府采购品目分类目录的第三次修订，一经发布，便博得关注和好评。

这次修订凸显多项变化，体现了新目录“应改革而生，随时代而变”的历史担当。

一是与《固定资产等资产基础分类与代码》（GB/T14885）统一为一套编码体系。比如，货物类品目与资产分类进行一一对应，两者编码均由拉丁字母“A”和4级代码8位阿拉伯数字组成，为政府采购与资产管理的有效衔接提供基础保障。

二是与政府购买服务相衔接。一直以来，业界都有“将政府采购服务与政府购买服务统一”的呼声，本次修订应时代需求，对照《中央本级政府购买服务指导性目录》（以下简称《指导性目录》）对原有服务类品目进行调整和增加，目前，《指导性目录》中的所有目录均已在现有的分类目录中体现。

三是与框架协议采购相适应。110号令于今年3月份实施以来，很多从业者表示尚不敢尝试框架协议采购方式，对很多问题拿捏不准，为了更好地帮助110号令落地，“新目录”新增“C20000000鉴证咨询服务”等多个品目。

四是规范实施政府和社会资本合作项目采购。按照深化改革和政府采购法修订的总体思路，新增“C24000000政府和社会资本合作服务”品目，具体包括了12个类别。

全流程电子化

在如今的政府采购圈内，电子化早已深入人心，并渗透到了每一个环节。在过去的一年里，各地积极探索，大步迈进，希望全流程电子化能够尽快打通。

今年年初，福建省首创政府采购远程谈判模式，通过网络远程开展政府采购活动。该模式依托福建省政府采购系统远程开标功能实现供应商远程解密投标文件，通过腾讯会议软件、TrafficMonitor等实现线上交流和全程监控，有效保障供应商与专家在采购活动中合规、安全、可控地进行线上交流和报价。6月，山东省淄博市创新推出了市域内分散评标的新模式，支持专家就近选择评审场地进行远程评审。今年7月5日，北京市政务服务中心运行服务保障服务磋商项目在京开标，参与该项目的供应商代表无需赶到交易中心现场，而是坐在自己的办公室与评审专家进行了视频磋商……

其实，全流程电子化在技术方面已不存在较大的困难，很多系统开发公司都能够研发出相应的系统和功能，但大家颇有疑虑的是法律风险问题，这也是实施政府采购全流程电子化的掣肘之一。政府采购法及其实施条例对专家评审的保密性、封闭性是有严格要求的，专家如果不在指定场所评审，则会因缺乏全面有效的监督而面临法律的问责，这也让大家对真正意义上的远程异地评审望而却步。对此，有业内人士建议，建立相关制度，明确远程异地评审对专家的要求。

机器码一致

今年，关于3份投标文件显示机器码一致能否认定为串标的问题再次陷入争论的漩涡，始终不能“盖棺定论”。

有从业者表示，该问题的症结在于取证难。如果投标文件的核心内容确实是由供应商自己编写和提供的，图文店只是将其加工整理成符合招标文件要求的格式和形式，那么，以制作机器码一致为由，直接认定3家供应商的投标文件由同一单位编制，明显与事实不符。在非同一单位编制投标文件情况下，就不能依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）“不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制的，视为串标行为”的规定，认定3家供应商构成串标。至于3家供应商是否真的像其陈述的那样不存在串标行为，需进一步调查取证。因串标属于严重违法行为，须由公安等部门调查认定，但一般的串标线索达不到立案条件，财政部门只能根据87号令“视为串标行为”的规定进行调查处理。

电子化系统在政府采购活动中的应用，让专门从事投标文件的制作者应运而生，以帮助不会制作电子标书的供应商。无论通过何种途径制作电子投标文件，都可能存在同一项目下的不同供应商不约而同地委托了同一个投标文件制作者，或者购买了同一个投标文件制作软件，从而出现制作机器码一致的现象。如何防范投标文件制作市场滋生串标行为，是摆在监管部门面前的新课题。同时，判别制作机器码一致是否属于串标行为，防止无辜供应商“躺枪”，也是监管部门迫切需要解决的问题。

物业服务的评审

物业服务评审，最低评标价法和综合评分法孰优？这依旧是个“公说公有理，婆说婆有理”的问题。

一方认为，《政府采购需求管理办法》第十九条明确规定，采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目，如通用设备、物业管理等，一般采用招标或者询价方式采购，以价格作为授予合同的主要考虑因素，采用固定总价或者固定单价的定价方式。物业服务的规格、标准相对统一，应当采用最低评标价法。

另一方则认为，物业行业利润率非常低，很多都不到5%。如果物业服务采用最低评标价法进行招标，公司要保证行业利润率的话，则只能压低工作人员的工资收入。目前，这个行业的服务人员拿的基本就是社会最低工资，有很多甚至连最低工资标准都达不到。同时，将物业服务认定为“技术、服务标准统一”的采购项目，以“一刀切”的方式在物业服务政府采购项目中采用最低评标价法，不仅不符合物业服务需求差异大、标准难以统一的客观现实，同时，也难以确保政府采购需求的有效达成，进而引发恶性竞争。

电子卖场

如今，各地基本都有了自己的电子卖场。然而，业界本以为翘首以盼的110号令是来帮助规范电子卖场的，结果看完相关规定，却一头雾水：电子卖场和框架协议采购到底是否为一回事呢？

在这里要明确的是，电子卖场和框架协议采购不能混为一谈。框架协议采购是一种法定的采购方式，电子卖场是电子化交易平台，框架协议采购不指定相应平台。为了不冲击框架协议采购的基本机制，110号令没有笼统地将电子卖场纳入框架协议采购的范围。

不过，这并不意味着框架协议采购与电子卖场完全没有交集。如果电子卖场的运营机制符合110号令规定，比如，某直辖市针对集中采购目录内品目建立的电子集市，那么，它既是一种电子卖场，又属于框架协议采购的范畴；如果电子卖场的运营机制不符合110号令的规定，比如，目前多数地方所建立的电子卖场，那它就只能是电子卖场，而不是框架协议采购。

此外，需强调的是，建立电子卖场主要是为采购人开展集中采购目录外、限额下的采购提供便利，目前在实践中，一些地方和部门将集中采购目录内的品目纳入电子卖场，实际上是通过电子卖场变更了政府采购法律制度规定的方式和程序，也是应予以纠正的。

 信息系统采购

年初，“西安一码通”事件一石激起千层浪，也把公众目光再次聚焦到了信息系统采购的问题上。

提及政务信息系统采购，各方当事人不免紧蹙眉头。此类采购是一种非常复杂的项目，并常常面临以下四个问题。

一是采购需求“不知所云”。即使是长期从事信息化相关工作的人，也未必对这个产业特别了解，而且信息化产品更新换代速度非常快。二是兼容性成“老大难”问题。实践中经常出现这样的情况：一个单位首次招标采购信息系统，关注的企业会很多，且报价都不高。此种项目都是先“套牢”，再靠后续的功能扩展、驻场服务等盈利，企业中标之后，使用过程中也会有很多问题，功能模块的设计往往很难和业务匹配，如果要调整，就要耗费较大的沟通成本。三是系统知识产权归属不清。大多数政务信息系统的知识产权归开发企业所有，部分项目是采购人和企业双方共有。四是数据安全问题令人担忧。以政府采购信息系统为例，其不同于一般的信息报送系统，它的管理对象既有政府，也有市场，既承载管理功能，也承载交易功能，还包括大数据统计分析等各种功能。一些企业愿意低价承接这样的项目，一部分原因就是他们希望掌握这些数据。

对此，业界普遍认为，亟须对此前出台的有关办法进行修订，并提出了合理分包、修改价格分值的建议。

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