关于《政府采购货物和服务招标管理办法》的思考和修订建议

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关于《政府采购货物和服务招标管理办法》的思考和修订建议

■ 陈岑

2022年3月29日，财政部在官网发布了《财政部2022年立法工作安排》，其中提出，要稳步推进《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订）》的起草工作。对此，笔者从《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）现状入手，分析存在的问题，提出相关的修订建议，以期为深化政府采购制度改革贡献一份力量。

87号令应用现状分析

一是邀请招标的应用受限。

现行政府采购法第二十九条规定了货物或服务项目可以采用邀请招标方式采购的两种情形。一般来说，邀请招标在一定程度上可以弥补公开招标程序上的不足，如采购周期长、采购费用高、部分项目不适宜采用公开招标等，特别是在投标人数量不足的情况下作用尤为明显。但在采用邀请招标方式时，易发生规避公开招标的情形，因此，在实践中，邀请招标应用得非常少。

为了解决这方面的问题，87号令第十四条规定，采用邀请招标方式的，采购人或者采购代理机构应当通过发布资格预审公告征集、从供应商库中选取、采购人书面推荐3种方式产生符合资格条件的供应商名单，并从中随机抽取3家以上供应商向其发出投标邀请书。按照87号令的修法目标，是期望通过上述规定“激活”邀请招标，使这一采购方式既适用于真正需要的情形，又保证适当程度的竞争性，同时防止采购人过度限制供应商数量从而限制有效竞争。但自87号令实施至今，笔者所在的单位没有一个项目采用邀请招标。此外，笔者还统计了广西以及其他省份2021年不同采购方式的项目数量及比例，发现采用邀请招标方式的项目无一例外地占比都很低。从现状看，邀请招标并没有真正被“激活”。

二是对相同品牌的认定存在争议。

87号令第三十一条第一款、第二款规定，“采用最低评标价法的采购项目，提供相同品牌产品的不同投标人参加同一合同项下投标的，以其中通过资格审查、符合性审查且报价最低的参加评标。使用综合评分法的采购项目，提供相同品牌产品且通过资格审查、符合性审查的不同投标人参加同一合同项下投标的，按1家投标人计算，评审后得分最高的同品牌投标人获得中标人推荐资格。”对此规定，业内一直存有争议。例如，当参加项目的投标人中有3家都提供相同品牌产品且均通过资格审查、符合性审查，此时会存在两点争议。

争议一是废标问题。有人认为，当这3家投标人按照1家投标人计算时，如果提供其他品牌的投标人不足两家，那么投标人总数不足3家，应予废标。也有人认为，虽然3家提供相同品牌产品的投标人只按1家计算，但相同品牌的另外两家投标文件仍然有效，也就是说，投标人总数是满足3家投标人的规定，并不符合政府采购法第三十六条的废标情形，只是评审后得分非最高或非最低报价的供应商没有资格获得中标人推荐资格，因此，不应废标。

争议二是排序问题。根据现行规定，提供相同品牌的3家投标人中有1家综合评分最高并被推荐为中标人之后，如果中标人被质疑成立，应从合格的中标候选人中另行确定。由于在相同品牌认定环节，提供相同品牌的另外两家投标人无论综合评分高低，均不能进入中标候选人名单，故不能作为替补中标人。这对于另外两家投标人来说，在一定程度上并不公平。

三是核心产品问题。

87号令第三十一条第三款规定，“非单一产品采购项目，采购人应当根据采购项目技术构成、产品价格比重等合理确定核心产品，并在招标文件中载明。”在实际工作中，一般核心产品应当仅有1项，否则在相同品牌认定时，过多的核心产品会导致被认定为相同品牌的投标人成倍增加，容易导致流标。而非核心产品则不能参与相同品牌的认定。

2021年4月30日发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）取消了核心产品的概念，相关的规定是“非单一产品采购项目，参加同一合同项下投标的两家以上投标人，提供相同品牌产品的价格均超过其投标总价50%的，按照前款规定处理”。根据此规定，只要有相同品牌的产品都可能是“核心”，且有可能发生多个不同投标人成为“相同品牌投标人”的情形。评审时判定相同品牌产品的价格是否超过投标总价的50%，必须建立在投标人对相同品牌产品的价格都已按要求填写分项报价表，且注明品牌、规格、型号以及报价的基础上。

然而，在现实情况中，投标人极有可能不按分项报价表进行报价，当产品很多甚至几百项时，认定相同品牌将是一件非常繁杂的工作，更别说计算出相同品牌产品的价格是否超过其投标总价的50%。若按照《意见稿》的规定执行，实际工作难度极大。

再举个极端的例子。若A投标人提供的产品是两台空调，一台美的，一台格力，各占总报价50%，B投标人提供一台美的，占总报价50%，其他品牌占50%，C投标人提供一台格力，占总报价50%，其他品牌占50%，那么，A、B、C三个投标人分别构成了相同品牌投标人，需要分别评分。如果A与B评分后A得分高，A与C评分后C评分高，根据《意见稿》的规定，则无法判定A能否继续参加评审。

四是评委组成问题。

采购人代表是否必须参加评标委员会？由于法律法规一直未有明确规定，采购人经常会就此询问监督部门或代理机构的意见。其实早在《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）中就有规定，“采购人委派代表参加评审委员会的，要向采购代理机构出具授权函。”87号令第四十七条第一款规定，“评标委员会由采购人代表和评审专家组成，成员人数应当为5人以上单数，其中评审专家不得少于成员总数的三分之二。”从这些规定可以看出，是否委派代表可以由采购人自行决定。此外，在财政部信息公告第626号案例中，对于评标委员会无采购人代表的处理结果是“评标委员会可以全部由评审专家组成，本项目评标委员会组成合法”。但在实际工作中，各地的执行情况各有不同。

《意见稿》第五十三条规定，“评标委员会应当由采购人代表和评审专家组成，成员人数应当为5人以上单数。成员组成比例由采购人根据项目特点自行确定，其中采用最低评标价法的，评标委员会可以全部由采购人代表组成。”按此规定，采购人则必须派代表参加评审，且比例也不再限制，赋予了采购人更大的权力。另外，对于最低评标价法来说，前期的资格审查已经由采购人或采购代理机构进行，进入详细评审时，只剩下报价需要评审，不涉及评委主观分倾向某投标人的情况。但对于实际工作中使用较多的综合评分法来说，《意见稿》对评标委员会中采购人组成没有作特别要求。此外，在实践中，专家不“专”、专家随意“废标”以及专家被供应商“围猎”的现象仍时有发生。

五是评审因素的设定问题。

87号令第五十五条第二款、第三款规定，“评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。资格条件不得作为评审因素。评审因素应当在招标文件中规定。评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。”可以说，87号令实施之后，业内对于评审因素设定的质量有非常大的进步，之前评审因素的各种乱象得到了有力纠正。但同时也应注意，何为量化、应量化到何种程度，由于现行制度缺乏解释或定义，不同的参与方理解不一致，不少质疑或投诉就此发生。

《意见稿》第六十七条第三款提到，“技术和商务要求中的非量化指标应当作为实质性要求，不得作为评分项。资格条件、履约能力不得作为评审因素。”《政府采购需求管理办法》和《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》同样对评审因素的量化提出了较高要求。

如果将非量化指标作为实质性要求，那么在采购需求没有达到完整明确要求的情况下，评审工作可能产生大量的不确定性，最有可能的就是导致废标几率增加，反而达不到立法期望的通过量化评审因素来解决评审自由裁量权过大的目的。同时，有些项目的评审因素确实难以用量化指标来进行描述。

以服务类采购项目为例，服务本身就是个广义概念，主观意识比较强，难以用文字全面、细致地描述出来，一般不会像货物那样有长度、重量、质量等明确清晰的指标。具体来看校园安保服务，可能会有“熟练掌握保安器械的使用，遇到袭击、斗殴等意外情况时能有效应对”的要求，这类人员能力的评审因素不易量化，若将此类不能量化的指标作为实质性要求，投标人不可能对此作出真实的响应，一般是在服务方案中承诺，在偏离表中响应无偏离，这样所谓的实质性响应，在评标时也只是一个“走过场”的形式化评审，对评审出真正有实力的投标人并不具有参考性，对于签订合同后的考核也没有帮助。

 问题分析及修法建议

第一，关于邀请招标。

对于邀请招标并没有被“激活”这一问题，究其原因，笔者认为主要有两点：一是确定供应商方式效率较低，主要表现在采用资格预审时间过长以及有关部门并未建立供应商库等方面；二是采用采购人书面推荐方式，通常采购人很难给出合理的理由，实践中易出现争议。

那么，应该如何解决邀请招标的适用问题？笔者在《意见稿》中看到了一些新的思路，如《意见稿》第五条规定，“符合下列情形之一的，可以采用邀请招标：（一）受基础设施、行政许可、技术等限制，只能从有限范围的供应商处采购的；（二）审查大量供应商的投标文件需要较长时间或者需要的费用占采购预算的比例过大的。”其中，第一类情形规定得较为清晰，第二类情形提出“审查大量供应商的投标文件需要较长时间”，是一个比较新的思路，都可以在实际工作中应用。但在第二类情形中的“过大”是一个未量化且比较模糊的词，这样的规定在实际工作中可操作性不强，不建议写进办法中。

考虑到邀请招标的特殊性，笔者认为邀请招标应与公开招标在程序上有所区别，应更强调采购效率，这样才能让采购人更好地发挥主体责任，在符合规定的情况下“会用”“敢用”邀请招标。因此，除了对邀请招标的适用情形进行规定外，还应对邀请招标的特殊程序加以规定，真正达到“激活”的目的。

第二，关于相同品牌。

《意见稿》将相同品牌的认定调整为“两家以上投标人提供相同品牌产品参加同一合同项下投标且均通过资格审查、符合性审查的，按1家合格投标人计算。采用最低评标价法的，同品牌投标人中投标报价最低的获得中标人候选人推荐资格，其他同品牌投标按无效投标处理。采用综合评分法的，先对同品牌投标人进行评分，同品牌投标人中评审得分最高的继续参加评审，其他同品牌投标按无效投标处理”。也就是说，当存在相同品牌投标人时，先在相同品牌投标人之间PK，然后择其优胜者，再与其他品牌投标人PK，最终决出中标候选人。如此一来，可以解决前文所述的废标争议问题，但对于质疑成立时另行确定中标人的问题仍未解决。

笔者建议，对质疑成立时作出特别规定，即规定质疑成立时，应根据原评标结果进行重新排序及推荐。在此种情况下，原相同品牌的投标人已经评审完毕，重新排序及推荐并不会增加太多工作量，同时可以降低质疑成立时可能带来的废标风险，且可以提高公平性。

第三，关于核心产品。

核心产品是整个采购项目中具有主导意义的产品，不仅仅是价格比重，其作用也是非核心产品无法比拟的。采购人作为采购主体，清楚地知道什么产品重要、什么产品不重要。因此，笔者建议，核心产品的规定沿用87号令的现行规定即可。另外，建议将财政部国库司答复的意见“核心产品最好设置1个，最多设置2个”也写进办法中。

第四，关于评委组成。

笔者建议可以更往前一步，对采用综合评分法的项目，评标委员会可以全部由采购人代表组成，采购人作为采购需求管理的主体，对项目有一定程度的了解，评委全部由采购人代表组成，对提高评审效率也能起到一定作用。但同时，应对不能全部由采购人代表组成的情形加以规定，如，采购需求不明确的项目等。此外，鼓励采购人建立完善的内控制度，特别是对评标作出相应的规定。

第五，关于评审因素量化。

笔者建议不必对非量化指标是否作为实质性要求进行强制规定，仅对非量化指标作为评审因素时的权重作出规定即可。此外，规定可以将负偏离的数量调整为价格加价一定的比例或绝对分值。如此一来，既可以避免评审委员会自由裁量权过大，又可以避免废标情况的增加。

《意见稿》是在87号令基础上作了进一步完善。可以看到，时隔几年，经过不断的实践与摸索，财政部此次的《意见稿》提出了很多新思路，打破了原有的常规程序，很多条款是与2018年之后发布的新的部门规章进行靠拢、统一。但这也意味着，在新的尝试的同时，也需要新的实践与探索来验证。

（作者单位：广西机电设备招标有限公司）

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