政府采购为盘活行政事业资产“添砖加瓦”

【探讨与争鸣】

政府采购为盘活行政事业资产“添砖加瓦”

■ 宋军 黄超

近日，财政部印发了《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（以下简称《指导意见》），旨在落实政府过紧日子要求，通过各种方式有效盘活行政事业单位国有资产，提高资产的使用效益。

现实中，某些行政事业单位的资产配置管理较为松弛，部分办公设备没有达到使用年限，便又重新采购，导致行政事业资产使用效益不高或浪费。党的二十大报告强调要“着力推动高质量发展”，就必须全面推行精细化管理，盘活行政事业单位资产，让行政事业单位资产发挥最大的效能。那么，政府采购能为盘活行政事业单位资产做点什么？

通过政府采购把好增量资产关口

盘活资产主要指盘活存量资产，而存量则是由采购增量产生的。想要解决存量问题，就必须从源头抓起，把源头管控好，存量问题就不会再积小成大。因此，政府采购是盘活行政事业单位资产的第一关口，以存量调控增量，使增量从一开始就产生高效益，就不会让其增量资产在变成存量的过程中成为闲置资产。

从理论和程序上讲，行政事业单位资产管理先考虑“该不该买”的问题，然后再解决“怎么买”的问题。“该不该买”是采购人和行政事业单位资产监管部门（以下简称“资产管理部门”）的事，而“怎么买”是采购人和政府采购监管部门的事。

如此说来，把好资产增量关口的第一责任人是采购人，它与政府采购的主体责任是一致的，负责编制政府采购预算和制定采购需求。资产管理部门负责制定资产配置标准，必要时对资产的采购进行审批或调剂，解决资产重复配置问题。政府采购监管部门对纳入政府采购管理的资产的采购进行监管。

资产的使用效率高不高，关键在于增量时的采购人在制定采购项目需求中的指导思想是否明确，采购需求指标或参数制定是否科学，是否既考虑前瞻性又兼顾现实性。而作为资产监管部门和政府采购监管部门，更要有全局观、大局观，要通盘考虑新采购增量资产的使用效率，不能让采购到的资产从一开始就成为利用率或使用率不高的资产，更不能让采购人采购“一次性”的使用资产、闲置资产或“面子”资产。

而把好增量关口的关键是采购人编制政府采购预算。采购项目预算必须按照采购对象的生命周期成本理念来进行，不仅要编制采购费用，还应编制使用费用和处置费用的预算，使政府采购预算全面地反映采购对象的全流程、全过程、全生命周期的成本情况。

把好增量关口的核心则是采购人制定采购需求。采购需求是采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。采购需求不仅应符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定，还应符合国家强制性标准，遵循预算、资产和财务等相关管理制度规定，更应与采购人的职责、本地经济状态、采购项目特点和实际工作需要相匹配。采购需求既要考虑采购项目的先进性和拓展性，又要考虑采购项目的实用性和经济性，不能因为考虑先进性和拓展性而脱离实际，使新采购的资产的相关功能或用途直到报废都没有使用过，也不能因为只考虑实用性和经济性，而使采购到的资产在使用期内就过时或报废。

每一个采购人都有采购新资产的冲动，怎么“管控”采购人的这种冲动，必须要有一个制度来约束、一个部门来协调。协调机构必须从全局、大局出发，通过建立联席会议制度（包括财政部门、资产管理部门、政府采购部门、纪检监察部门、机关事务管理部门）来管控好资产的增量采购。

为了把好增量关，相关部门还应细化、细分办公设备及办公家具配置标准，让增量资产发挥最大效益，减少增量资产的闲置浪费。

通过政府采购来盘活存量资产

根据《国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告》，2021年，我国行政事业性国有资产总额54.4万亿元、负债总额11.5万亿元、净资产42.9万亿元。其中，行政单位资产总额19.0万亿元，事业单位资产总额35.4万亿元。全国到底有多少闲置资产或使用效率不高的资产？只有全面了解资产使用状况，才能将其盘活，这也是《指导意见》所要解决的问题。对此，笔者提出以下三点建议：

一是通过政府采购，采购一批资产核资机构对全国行政事业单位资产进行一次全面的清查服务。重点是对学校、医院、科研院所、体育服务机构等单位的资产进行清查登记造册，并按使用效率将其分类（建议按50%、30%、10%、10%以下），或按必用、常用、闲置将其分类。

资产管理部门可依据资产使用效率情况，按照《指导意见》的精神，分类出台相对应的管理办法，采取共享共用、资产调剂、公物仓管理、资产出租或处置、资产集中运营管理的管理模式对资产进行管理，或要求行政事业单位进行管理，从而提高资产的使用效益。

对于资产的调剂要考虑与处置相结合。如，目前各省级政府都推行云服务，建立了各类云服务平台，但各部门各单位原来分散建立的信息化服务中心的设备都闲置了，还有行政事业单位淘汰的设备（如计算机等），这些都可以由资产管理部门统一调剂到西部地区、贫困地区的中小学、职业学校等作为教学设备，不必当废品处置。有些高校和科学院所淘汰的科研设备还可以转给高职、高专教学和学生实习使用。

二是通过政府采购，采用反拍卖的方式，对闲置或报废资产进行处置。通过清理，将会有大量的闲置或即将报废的资产。对于这些资产的处置，其主管预算单位对资产的残值预计达到一定标准的，经资产管理部门同意后，应通过政府采购采用反拍卖的方式进行处理，不得擅自或私自处置。

在处置过程中，不仅要严格落实《党政机关办公用房建设标准》，还应对办公用房进行归集，将多余的办公用房资源进行整合，防止办公用房闲置，将适宜作为商铺的办公楼临街面用房一律腾出或整合，改为商铺，统一交由资产管理部门管理，采用反拍卖的方式出租，而非出卖处置，其收益作为国有行政事业资产收益纳入财政预算管理。

对于过去将行政事业单位的房产统一打包划拨给政府投资公司、平台公司的行为，应予以纠正。同时，还应区别行政事业单位资产和国有企业资产。属于行政事业单位资产的，一律重新核算清楚，或向资产管理部门上缴收入或由资产管理部门收回统一管理。

目前，可以试点整合的是近几年改革后的空闲中小学、招待所、疗养院等。可以将其集中收归资产管理部门管理，然后通过政府采购方式，拍卖其使用权，或改为养老机构、社会食堂、供销合作社用房等。

三是采购一批资产集中运营平台或者委托专业机构对资产实行专业化、市场化运营和管理的服务。通过实行专业化、市场化运营和管理，解决行政事业单位低效、资产闲置等问题，既保证行政事业单位的使用之需，又能发挥资产最大的使用效能。

对于资产管理部门而言，这是一个全新的课题。笔者认为，可以采取先试点、后推广，先简单、后复杂的方式进行。先以采购人为单位，然后是主管预算单位，最后扩大到一级政府或区域。

同时，要通过建立资产管理大数据库，分析资产的使用效益，随时掌握资产的使用形态。还要在高校和科研院所集中的地区，建立同类型的共享中心实验室、数字资料中心等资产共享的平台。

（作者单位分别为中南财经政法大学中国政府采购研究所、湖北明阳技术服务有限公司）

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