PPP项目在政府采购法中地位日益明晰

【关注品目分类目录】

编者按：近期，财政部发布修订后的《政府采购品目分类目录》，对原目录的品目框架体系、名称及定义进行了调整、补充和细化，形成了体系更加完整、与国家相关标准和行业规范衔接更加紧密、与现行改革发展更加适应的分类目录。为此，本报特开设“关注品目分类目录”专栏，从不同角度分析新目录的变化以及对政府采购的意义，以飨读者。

PPP项目在政府采购法中地位日益明晰

——新版《政府采购品目分类目录》透露重要信号

■ 宋雅琴

财政部于2022年9月公布了修订后的《政府采购品目分类目录》，其中新增“C24000000 政府和社会资本合作服务”品目。该品目包括公共设施类合作服务、交通设施类合作服务、生态环境保护类合作服务、教育类合作服务、医疗卫生类合作服务、社会保障类合作服务以及其他政府和社会资本合作（以下简称PPP）服务等13个类别。

此举解决了以政府采购的方式选择PPP项目社会资本的规则与实操层面的脱节问题。尽管《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）明确规定，PPP项目采购适用政府采购法，但在实践中，PPP项目一直没有纳入《政府采购品目分类目录》，此次修订从技术层面修复了这个问题。

修订后的《政府采购品目分类目录》对PPP给出了官方定义，即指政府为增加公共产品和公共服务供给，采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，通过特许经营合作以及不涉及特许经营的其他合作模式，建立的与社会资本的长期合作关系。

该定义透露出如下信号：一是建设并不是PPP的核心要求，PPP最看重的是社会资本的投资和运营能力；二是PPP包含了特许经营以及特许经营以外的其他合作模式，也就是说，特许经营是PPP的组成部分，而不是与PPP并驾齐驱的基础设施投融资模式。这其中深层次的法理在于，在政府采购法之下，政府并非仅有财政预算资金才能够作为政府采购的对价。从广义上来讲，只要政府让渡了自己的财产性权利，以换取公共产品和公共服务，都是政府采购。政府用现金的方式去购买，是政府采购。政府让渡公共资源、特许经营权去换取公共产品和公共服务，也是政府采购。这也是最近一版的政府采购法修订草案释放出来的重要信号。时下流行的ABO+FEPC、ABO+股权合作+EPC、游离于PPP库之外的特许经营，极有可能都将回到政府采购监管范围内，在PPP立法还没有进展的情况下，有望通过政府采购法将严格入库管理的PPP和库外的各种准PPP、类PPP在采购层面上统一到一套制度体系之下。

（作者系北京植德律师事务所高级顾问）

·延伸阅读·

ABO一般指授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate），是由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

EPC指工程（Engineering）—采购（Procurement）—施工（Construction），是国际通用的工程总承包产业的总称。其中，工程指从工程内容总体策划到具体的设计工作；采购指从专业设备到建筑材料的采购；施工指从建设、安装到技术培训。

FEPC即融资（Finance）—工程（Engineering）—采购（Procurement）—施工（Construction），是对EPC的一种拓展和变形，即承包商能够利用自身资源优势，替业主找到优质融资渠道，促进业主和金融机构间的友好合作，进而获取项目的工程总承包。

（文字/张舒慧）

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