政府采购法修订视角下数字化采购的机遇与挑战

【业内观点】

政府采购法修订视角下数字化采购的机遇与挑战

■ 黎娴

不久前，财政部公布《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），再次面向社会公开征求意见。

相比2020年底发布的第一个版本，《征求意见稿》亮点颇多，立法者在诸多方面表达了新的理念，进行了新的制度设计。

近年来，新一代信息技术快速发展，数字化与经济社会广泛深度融合，在政府采购领域亦是如此。

数字化改革为政府采购提供了更先进的管理理念、监管手段和服务方式，搭建了更高效透明的电子交易体系，但全面深化政府采购制度改革仍面临着不少挑战。笔者通读《征求意见稿》后，结合现状就相关问题进行探讨。

统一集采目录有利于规范电子卖场建设

政府采购电子卖场借鉴了成熟电商平台的经验，将金额相对较低、市场品类丰富的标准化商品或服务，通过简易的直购、竞价、电子反拍等模式实施采购，是对传统线下政府采购交易模式的创新和优化。目前，全国大部分省（市）搭建了全省统一的政府采购电子卖场，但受市场发展不平衡等因素影响，各地在采购范围、商品类目、交易模式、规则程序等方面存在较大差异。

以采购类别和商品类目为例，有些地方的政府采购电子卖场仅针对货物类商品，而有的包括货物、工程、服务三大类；有的前台商品一级类目只有几类，而有的十几类。商品类目是电商平台的基础，主流电商平台的商品类目一般为三到四级，呈树形结构，各地政府采购电子卖场借鉴了主流电商的做法，依据财政部《政府采购品目分类目录》和本级政府集中采购目录进行设置，最终实现商品前台类目与后台类目之间的映射关系。

可以说，各地集采目录的不同，在一定程度上导致了各地政府采购电子卖场的差异。有些省份还将类目设置的权限进行下放，比如，明确省级财政部门负责制定全省统一的电子卖场类目，各市（区）级财政部门可以结合实际适当增加类目。

《征求意见稿》第六条、第七条规定，集中采购目录、政府采购限额标准由国务院确定并公布，明确了全国“同一目录”“同一标准”的方向。这是践行“推进政府采购统一大市场建设”精神的重要举措。从长远来看，相对统一的电子卖场有助于形成监管合力、提升供应商服务质量，建立规范的商品标准体系，实现资源共享，激发市场活力，发挥大数据分析应用价值。

鼓励跨区域代理将推动系统互联互通

为规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，促进廉政建设，确保专业性较强的政府采购项目的效果，我国参考国际通行做法设置了代理机制。

依据政府采购法的相关规定，全国设区的市、自治州以上人民政府大部分都在十几年前设立了集中采购机构，代理本级纳入集中采购目录的政府采购项目。近年来，部分地方在推行公共资源交易改革的过程中，对机构设置进行了调整、合并，集中采购机构的数量有所减少，但法定职能基本得到保留。

《征求意见稿》改进了政府采购的代理机制，探索“委托集中采购机构代理采购业务，可以不受行政级次和部门隶属关系的限制”。这意味着，全国范围内采购人可不受行政级次、地区和部门的限制，自主选择集中采购机构。

实际上，自2020年起，相关试点就已经开始在中央和北京市集中采购机构中进行了。财政部在《对十三届全国人大三次会议第5331号建议的答复》中也就相关问题进行了明确，表示将按照“同城—区域—全国”逐步扩大竞争范围，同时加快制定统一的技术标准、业务标准和交易规则，为采购人跨部门跨地区使用电子交易系统提供技术和标准保障。

据此可以确定，通过竞争强化集中采购机构的专业化能力的方向是明确的，但摆在面前的挑战不小。越来越多的政府采购项目通过电子招投标系统完成，实现跨区域委托的前提条件是两地使用同一平台，或者两地系统完成对接。如果远程不见面招投标系统互联，A地的采购单位就可以委托B地的集中采购机构，但在A地参与评审。不过，还有一些细节需要考虑，比如，采购公告在A地发、B地发还是两地都发，采购公告发布系统是否也应与异地的政府采购网进行对接等。

两地或多地实现互联互通，往往需要一个强有力的组织机构来推动和协调。从可行性出发，建议统一全国数据对接标准，推动“区域一体化”，以省级平台作为中枢，提高数据资源向上和其他省市对接的效率。在这个过程中，各地在监管理念、数据使用权限等问题上可能还存在不同看法，这也决定了“跨区代理”还有很长的路要走。

构建国家政府采购信用体系迫在眉睫

信用，是市场实现良性可持续发展的“硬性指标”之一。2014年6月发布实施的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020）》（以下简称《规划纲要》）是我国社会信用体系建设首个重要顶层设计，极大地推动了我国社会信用体系建设进入快速发展阶段。

《规划纲要》重点聚焦在政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四大领域。其中，商务诚信建设覆盖了工程建设、政府采购、招标投标等14个子领域，《规划纲要》要求领域所涉及的部委要加快完善各类信用平台建设，加强事中事后监管。

积极探索，百花齐放，是当前政府采购信用体系建设的现状。以政府采购电子卖场为例，目前大部分地方为优化营商环境、提供便捷服务采取了“承诺注册制”，供应商入驻后进行诚信打分或分层管理。比如，浙江省政府采购供应商按统一标准设置“政府采购诚信分”，总分1000分，分为A、B、C、D、E五个级别；河北省政府采购网上商城实行采购人、供应商相互评价管理，采取扣分制，针对供应商设置了27种分别扣2分、5分和10分的情形。

《征求意见稿》在第一百零六条中重申政府采购信用体系建设，明确“国家加强政府采购市场信用体系建设，建立全国统一规范的政府采购活动当事人及相关人员信用记录和信用评价制度，依法实施失信惩戒和守信激励”。此举贯彻了《规划纲要》的精神，有利于构建更加公开、公平、公正、诚信的政府采购市场环境，大大提升了政府采购的规范化水平，为进一步推进政府采购数字化奠定了基础。

完善的政府采购信用体系是供需有效衔接的重要保障，是资源优化配置的坚实基础，是良好营商环境的重要组成部分。全国统一规范的政府采购信用体系，可以充分激活政府采购体系中的信用信息形成和归集的路径，优化信用评价机制的运行数据和适用场景，实现信用治理功能效用最大化。

在国家政府采购信用体系的建设过程中，建议由财政部统一数据结构，各省市分别上报汇总，信用结果数字化、开放化，供各地政府采购系统调用。

数字化是政府采购现代化发展的必经之路

纵观我国政府采购信息化的发展历程，大致可以将其划分为无纸化办公、电子化管理、平台化、数字化四个阶段。“数字化”在《征求意见稿》中并未出现，使用的是“电子化政府采购”的提法。

笔者猜测，这可能考虑到目前全国政府采购数字化发展水平参差不齐，要从顶层设计上统筹规划时机尚未成熟，《征求意见稿》仅在第五十五条对电子化政府采购做了兜底描述，明确了“鼓励数据电文形式和电子信息网络开展政府采购活动”“推动透明化、规范化和智能化”“推进电子证照应用”“实现与其他公共服务平台互联共享”等方向，为后续出台配套办法预留了空间。

数字化是政府采购现代化发展的必经之路，笔者认为，数字化采购不仅仅是在技术侧的创新，因为把采购从线下搬到线上是容易的，其价值和定位不能局限在工具层面。数字化政府采购的真正价值在于运用互联网思维、数字化技术对政府采购体制机制、管理理念、方式流程、监管手段、服务能力进行重塑，整体推进政府采购制度改革和生态构建，最终成为数字经济、数字政府、数字中国的重要组成部分。

此外，《征求意见稿》释放的一些信号也值得期待。比如，由于政府采购监管和交易过程中会使用和产生大量政府、企业、个人信息和数据，第二十四条提出的政府采购安全审查制度如何确保数据安全、网络安全，值得关注。

还有第七十四条填补了采购合同的空白。政府采购限额标准以下的采购活动，允许通过电子支付凭证替代书面合同，更符合社会发展趋势。《征求意见稿》根据合同标的和绩效目标，还规定了固定价格、成本补偿、绩效激励等多样化的合同定价方式，增加了合同纠纷解决机制、合同变更或解除、履约验收等条款，这都对合同系统的功能提出了新的要求。

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