政府“掌舵”市场“划桨”

政府“掌舵”市场“划桨”

——美国凤凰城垃圾服务改革分析

本报记者 赵辉

如何用有限的财力提供最优质的公共服务，是各国公共服务改革的核心命题之一。而国外的一些成功案例，无疑对破解这一命题提供了借鉴意义。华中科技大学公共管理学院副教授孙春霞在美国访学期间深入研究了凤凰城公共服务改革的实践，她以该市垃圾服务改革为例，向记者介绍了凤凰城如何将公共部门引入合同招投标机制，从而不断提高自身的行政效率和公共服务水平。

公私合营的改革模式

20世纪70年代末，为适应严峻的经济形势和高通胀率，美国联邦政府对地方政府的最低收入及支出限度做出了严格规定。鉴于这一情况，美国亚利桑那州首府凤凰城的一些私营公司向市议会承诺，如果其获得某项公共服务供给合同，将会有效节约成本。凤凰城管理者则认为，与其将公共服务完全承包出去，还不如将公共部门和私营部门同时拉入公平竞争的舞台，从成本节约及供给效率等因素来选择合同承包商。这一举措拉开了凤凰城30多年公共服务改革的大幕。

在这场改革的核心便是“公私合营”。正如美国“民营化大师”萨瓦斯所说：现代公私合作关系的主旨是改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。

1979年，凤凰城政府公共工程局发起了居民生活垃圾回收的竞标活动，将整个城市分成3个区，并将每一区都投入到竞争市场中，由私营企业和城市公共机构进行竞争。最后的结果是，由合同承包商和公共机构共同承接的垃圾回收项目在15年后成本降低了38%，每吨垃圾的回收成本从67.88美元降到41.96美元。

在1979—1994年间凤凰城先后将救护车服务、收款服务、数据登记、燃料供应、设备维护、垃圾掩埋处理、景区维护、公共防卫、垃圾回收、老人公寓、街道修理、街道清洁、水表修理等13项市政服务通过56项合同外包出去，其中有34个合同是与私营供应商签订的，其余的22个合同则保留在城市公共部门中，总计节约3000万美元。

事实证明，采用先进的管理理念，建立以市民为导向的服务体系，在行政机构中引入竞争机制，实现公共服务供给主体的多元化，公共部门和私营部门在公共服务供给方面充分发挥各自所长，实现互补和双赢，不仅提高了服务供给的效率和质量，还提高了市民满意度，为凤凰城的快速茁壮成长奠定了坚实基础。

监控环节至关重要

凤凰城政府采购公共服务的竞争过程是如何进行的？第一步由政府相关部门确定改进目标。第二步确定服务和相关成本。第三步由财政部门的材料管理部负责准备标书的准备工作。第四步是对城市成本提案的公证。第五步公开标书和城市成本提案，来自运营部门、会计部门、预算部门以及政府负责人组成的评估委员会对相关内容进行考察。比如，在光学字符读出器服务的竞标中，原本最低的标书是市政部门提供的，但是，次低标书就是银行递出的，双方在成本上差别不大。最后评估委员会可能就会选择银行而不是市政部门来提供这项服务，原因是委员会认为银行方面能够进行技术上的改革。最终，市长和市议会采纳了评估委员会的推荐。第六步合同授予。第七步是控制与监督。如果是私营部门中标，运营部门就负责对合同的控制，如果是公共部门中标，就要监督它的服务供给情况。最后一步就是对服务实践的审查和报告。这个阶段由审计部门执行，对于竞标程序的可信度来说尤其重要。审查要在运营开始后的12个月内完成。

“成本是非常重要的考虑因素，但服务水平也同样重要。审计部门每年都会编写一个报告，提供在竞争过程中所完成的实际成本缩减和期望值之间的比较。对于报告提供的绩效和结果的内容，可以作为竞标过程中的历史记录，同时这也是一个对采取竞争模式的考核和评估。”孙春霞在接受记者采访时表示，在整个运作程序中，监控是最为重要的环节。政府通过制定标准或依据合同规定，对由私营部门和非政府组织提供的服务效果和质量进行全程监管，并通过实时反馈进行调整和更改，从另一个角度而言也避免了以往由政府自身提供服务并实施监督可能造成的种种弊端。

然而公私部门之间的竞争也存在着一定的局限性。孙春霞在研究中发现，无论是否通过竞争，合同中都会包含低效因素。“比如必须要购买美国国产设备、聘用弱势群体等。这些要求会渗入到政府与私营企业的合同。为了赢得合同，公司不得不同意购买美国产品或支付所要求的薪水。虽然这些规则出发点是良好的，但为了满足某些特殊的利益需求，的确造成了一定程度的资源分流。然而，这也恰恰体现了政府采购制度所特有的政策功能。

此外，凤凰城政府在居民垃圾回收服务的合同竞争过程中对私营承包商设置了一系列的门槛。“但公共服务的供给者是‘公’还是‘私’并不是最重要的，重要的是是否存在竞争。”孙春霞说。