食堂承包莫让招标环节“背锅”

【实务探讨】

食堂承包莫让招标环节“背锅”

■ 李莹

民以食为天。特别是涉及学生等特殊群体的食品安全问题，更是人们关注的焦点。作为食品流通的重要环节，招标采购发挥着重要作用，也承担着更重要的责任。

几年前，江苏某高职院校食堂承包招标过程中被实名举报存在“资格审查未尽责、纵容多家餐饮企业参与陪标等行为”引发热议。导致类似事件发生的原因有很多，但总让招标环节“背锅”。

笔者结合行政机关、事业单位食堂承包招标实践，对食堂承包招标适用的法律法规，如何选择适合的承包方式等内容进行探讨，并呼吁行业规范尽快建立。

各种食堂承包模式下招标适用的法律法规

根据招标投标法以及“必须招标范围”的有关规定，机关事业单位（以下简称甲方）食堂承包招标，明显不属于招标投标法规定的依法必须进行招标的项目。

食堂承包是否属于政府采购项目，除了已确定的采购主体外，还需要从资金来源、集中采购目录以及限额标准加以判断。就常见的几种食堂承包模式，是否属于政府采购项目分析如下：

全委托经营模式。由甲方提供场地，包括操作间、仓库等，承包方负责厨房设备、餐具等所需产品的采购，并负责从原料采购到加工制作的全过程，还包括人力资源管理等。承包方向甲方有关人员提供餐饮服务，自主经营，自负盈亏。

此类模式常见于医院（承包方还可以面向病患经营）、高校的食堂承包。在这种模式下，甲方通过招标方式选择经营承包商，更像招商行为，没有预算资金，且不属于购买行为，不属于政府采购项目。

半委托经营模式。跟全委托经营模式的区别是，此种模式由甲方负责提供厨房设备、设施、餐具、厨具，固定资产为甲方所有，承包方负责食材采购及烹饪，并对食堂进行经营管理。甲方通过招标选择承包商，与全委托经营模式一样，也不属于政府采购项目。但甲方之前购置厨房设备设施的资金若纳入预算，则适用政府采购的有关规定。

餐饮服务外包模式。除了场地、设备等硬件设施以外，甲方还负责食材、原材料的采购，承包方提供人力资源支撑和管理服务，包括经理人、厨师和服务员等，负责按甲方的要求，比如就餐人员、就餐时间、就餐标准等，提供烹饪调制好的食物。此种模式适用于就餐人数不多、就餐形式相对单一的机关单位，采购资金容易测算，可按年度资金进行招标采购。

但这种模式选择承包方的招标是否适用政府采购法，值得探讨。一方面，虽然是服务外包，但承包方也是经营者（对内经营），单位向承包方统一支付的费用，不适宜定义为财政性资金；另一方面，若规定据实结算，结算金额和采购预算势必存在差异，无论合同如何约定，都存在改变标的的风险。因此，笔者认为此种模式也不适合定义为政府采购项目。

在实践中，此种模式下存在一种特殊情形：特定人群就餐费用由政府买单，如监狱罪犯餐饮服务外包，其满足了界定政府采购项目的几个要素，即使用财政资金在规定时间采购定额餐饮服务，适用政府采购法。

营养餐配送服务模式。甲方提出就餐人员、场所、餐饮标准等要求，承包方根据要求作出承诺并实施，包括配送到指定位置。此种模式适用于不具备场地、厨房设备等硬件设施的中小学学生就餐，属于食堂承包的延伸模式。

此种模式的招标采购，如果所有资金均为纳入预算管理的资金，可适用政府采购法的相关规定，但如果财政资金仅占其中一部分，学生需要自行支付一部分，那么，招标主体不仅是学校或教育主管部门，还应包括学生，且使用学生资金的部分也不适用政府采购法。

委托加工服务模式。承包方负责委派人员进行烹饪、厨房管理、供餐方式选择等工作，并向甲方收取管理费、人工费。此类模式与服务外包模式类似，但不同的是，承包方提供的是单纯的人力资源服务，不存在任何经营行为。该模式适用于甲方具有完善的采购及食堂管理经验情况，如果招标采购资金纳入预算管理，可将其定义为购买人力资源、劳务中介服务内容，适用政府采购法的相关规定。

综上，常见的食堂承包模式招标过程，除了政府“买单”为特殊群体提供餐饮服务这种特定情形确定适用政府采购法，其余均不适用或存在争议，有争议是因为部分采购资金、采购主体不适用政府采购项目所界定的范围。

自主选择合适的承包方式

在上述模式中，营养餐配送以及委托加工服务都并非真正意义上的食堂承包，而其他常见模式都存在承包方经营食堂的情况，不适宜定义为购买服务。同时，《政府采购品目分类目录》中虽有“C0702餐饮服务”一项内容，但由于存在资金来源、采购主体等争议，机关事业单位的食堂外包采用政府采购方式采购“餐饮服务”也是不恰当的。

综上，笔者认为，除了特定财政资金用于固定群体的餐饮服务以外，食堂承包大可不必拘泥于招标投标法、政府采购法有关招标采购的规定，否则，既可能存在不能准确实现甲方餐饮需求，又让招标环节“背锅”的情况。

当然，基于公开、公平、公正的原则，招标方式似乎仍然是甲方的首选，除招标外，笔者建议，可参考并综合运用政府采购、企业采购的一些采购方式实施食堂承包商选择，如运营采购、谈判磋商、询比采购、合作谈判等。

食堂承包招标中应当注意的事项

依法依规经营是基础。投标人应当持有国家规定从事餐饮行业的食品经营许可证，没有被列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为，或执行更严格的标准，要求没有发生过食品安全事故且未被食品安全监督部门进行行政处罚，同时，投标人应承诺承包经营过程遵守《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国安全生产法》《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》《餐饮业食品卫生管理办法》《餐饮服务食品安全监督管理办法》《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》等规定。

技术需求应当具体和详细。在招标技术需求方面，除了常规的基本情况介绍，如就餐人数、食堂面积、设备设施情况等以外，还应当对项目经营模式（主要指承包人需要承担哪些费用），经营范围（如早中晚餐、接待餐、会议餐以及就餐时间等），项目管理（如食堂管理人员、厨师团队配置、健康证办理、制度建设等），配餐标准（如品种数量、荤素搭配情况），定价要求，质量要求（如原料储存安全、食物加工操作、菜品的留样工作、用具保洁消毒、严禁使用“三无”产品和污染变质食品添加剂等），卫生要求（如垃圾处理、防毒防虫害、排污处理等），以及对承包方的考核实施细则内容作出详尽的规定。

特别是餐饮质量要求，应当尽可能细化量化，并可在考核时作出客观判断，如要求每天所有菜品的留样样品不少于150克，且按照要求标明生产日期、食物名称等信息，存放于冷藏柜等。

科学的评价标准是择优关键。在没有预算资金的食堂承包招标中，供应商报价并不是重点，甚至在制定评价标准时可以不设立价格权重，即使有固定预算资金，作为特殊行业的采购，也不宜设定较高的价格分值，低价经营可能导致偷工减料，餐饮行业更应避免这种对立关系的存在。

关于技术分标准设定，由于大多技术要求没有客观证明材料，只能通过供应商提供方案或书面承诺进行响应，造成这些技术分值难以量化而依赖专家的主观判断。因此，在设定类似方案评分标准时，需要尽量细化方案要求，分值区间范围也要尽量小。比如，不宜设定“食堂经营管理及服务方案20分：方案完整全面、合理，可操作性高得12—20分；方案基本完整，基本合理，操作性一般得7—11分；方案不完整，不够合理，操作性差得1—6分”。而应分别细化为“原料管理方案、采购验收方案、卫生安全管理方案、饭菜管理方案、食品质量控制方案”等标准，并将上述方案区间分值设定差异在1—2分之间，如，卫生安全管理方案：方案全面、合理，可操作性高得4分；方案基本完整，基本合理，操作性一般得2分。

在技术分标准设定中，还应当关注应急事件处理方案、项目拟配备人员情况等。

在尽可能减少主观评价分情况下，对投标人综合实力等指标的制定显得尤为重要，如投标人获得“食品安全管理体系认证、质量管理体系认证、职业健康体系认证、环境管理体系认证”、食堂承包的同类业绩及甲方满意度、行业荣誉证书、信用等级证书、原材料采购供应商合作情况等。

笔者认为，食堂承包项目普遍不适用招标投标法和政府采购法的有关规定，甲方可结合自身特点，选择合适的食堂承包模式并选用合适的方式确定承包人。招标文件应当科学制定全面考察承包人的评价指标体系。

同时，笔者建议，餐饮行业主管部门针对食堂承包制定系列标准，指导和规范甲方选择食堂承包行为，减少食堂承包中履约风险，规避食品安全事件发生。

（作者单位：贵州卫虹招标有限公司）

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