什么样的预算制度才是鼓励节约的制度

杨志勇

政府采购制度会节约财政资金，世界各国正是因此才广泛建立政府采购制度。我国引入政府采购制度的初衷也是如此。应该说，政府采购制度的建立的确节约了大量财政资金，但与此同时，我们偶尔也会遭遇政府采购价高的质疑困局。

其实，只要坚持公开、公平、公正原则，政府采购价格不可能会高得离谱。可是，在现实中，政府采购制度的执行有时也会发生扭曲。对供应商资格作出超乎寻常的严格规定，对所采购商品和服务特殊性的强调，使得供应商数量被局限在一定范围内，于是，供应商之间的所谓公平竞争最多只是“刮起茶杯中的风暴”。这也就形成了政府采购价格高企的弹性空间。

在这个空间内，并不是供应商想索取高价就会轻易实现的。很大程度上，采购者如果不配合，那么供应商通常也难有作为。在普通商品市场上，政府采购价高于市场价，需要考问的是政府采购制度本身。这很有可能是政府采购所附带的成本过高所致，需要改革的是政府采购制度本身。

从理论上讲，对于特殊商品或者能够标榜为独特商品的政府采购，采购者和供应商之间因为价格空间的存在容易形成合谋。买方愿出高价，卖方何乐而不为？买方出高价的动机有多种，或因卖方会输送相应的利益作为补偿；或因买方不在规定的时间内花完钱就会遭受其他惩罚，如资金被回收或第二年预算规模被压缩等惩罚。年关将至，后一种理由可能更加充分。这也就是在年关将至时买贵的理由之一。

乱花钱的原因还有预算编制的不够精细和不够科学。预算的粗制滥造，必然让政府预算徒有形式，在现实中无法得到贯彻落实。于是，乱花钱成为必然的结果。近年来，政府预算改革在加快，加大预算执行力度，已成共识。但是，由于预算编制的问题，导致大量预算资金沉淀到年终，于是就形成了年终花钱的压力。

年末多花钱，是多种因素造成的。不能说年末财政支出进度快就一定属于乱花钱。财政支出压力集中在下半年甚至是第4季度乃至12月份，与人大会期也有一定的关系。全国人民代表大会一半在3月份召开。这也就意味着，中央政府预算在每年的3月份才可能得以通过。等到资金落实到位，往往又需要一段时间。结果，支出压力自然而然地向下半年转移。现实中，地方政府所花的钱中平均有40%以上要靠中央财政的税收返还和转移支付，全国人大会期因而影响的不仅仅是中央预算的执行，而且还影响地方政府预算的执行。因此，要从根本上避免年末集中花钱现象，那么或是预算年度调整，如改现在的公历年度为每年4月1日开始到第二年3月31日的跨年预算年度；或是调整全国人大的会期，将之移到每年的11月份召开。

年末集中花钱不一定是问题，关键要看钱怎么花，是不是按照政府预算的要求来花的。只要是按照预算的规定来花钱，就无可指责。

年末集中花钱中的乱花钱，无疑需要相关制度来加以遏制。但如果乱花钱不是局部现象，我们首先应该考问的是制度本身。到底是什么样的制度鼓励众人这么做？到底是什么样的制度迫使人们这么做？到底是什么原因导致科学化和精细化的政府预算未能真正地被编制出来？

政府预算的编制受到财务制度的约束。一些不合理的财务制度直接影响预算编制的科学性。一些项目的完成最需要的是人们的智力投入，需要的是相应的智力补偿，但是根据有关财务制度的规定，能够用于智力补偿的资金微乎其微。但在现实中，这样的项目还得去完成，结果人们只好采取“变通”的办法，用看起来类似乱花钱的其他办法来补偿人们的智力投入。曾有报道说，40%的科研项目支出用在了和科研无关的支出上。或许表面如此，但更可能的结果是支出还是用于科研，只不过转换了支出方式。要不，我们可以试试，让科研项目经费缩水60%，再来看该做的科研项目到底完成了多少。

什么样的预算制度才是鼓励人们节约资金的制度？加强绩效预算管理才是正道。政府部门活动的效率，不能只看花钱的多少，而应更多地将投入与产出联系起来。为此，需要设计一套指标体系，来评价财政支出的绩效。特别是对于项目预算而言，更是如此。预算单位如果能够不超预算完成项目，那么节约下来的资金不仅不应该收走，而且还应该建立其他激励制度，让用款人有更大的动力愿意持续这么做。政府相关财务制度应致力于提高公共部门的激励。

“买贵才对”的做法当然必须得到纠正。除了进一步完善政府采购制度之外，我们没有第二条路可以走。“橘越淮而枳”。难道国际通行的政府采购制度也是如此？不可能！如今的政府采购制度仍有较大完善空间，只要尊重公开、公平、公正的原则，科学设计政府采购制度，那些希冀通过政府采购来牟取非法利益的想法就不容易得逞，借年末集中花钱浑水摸鱼同样也就不太容易实现。（作者单位：中国社会科学院财贸所）

【相关链接】

让预算单位“不敢乱花钱”的改革——

绩效预算改革

兴起于20世纪90年代的新一轮绩效预算改革，在西方发达国家取得了较大的成功。它作为政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为社会大众服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。我国在初步建立市场经济体制的基础上，致力于服务型政府和公共财政体制建设，将绩效预算改革提上了议事日程。

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要建立预算绩效评价体系。广东省作为全国财政支出绩效评价的试点，将财政支出绩效评价纳入广东改革规划，于2003年开始项目绩效评价试点工作，2004年率先在省级财政设立绩效评价机构,2005年在省本级全面推开了部门单位财政支出项目自我评价工作,2006后年又开始在省本级探索开展第三方评价试点工作和建立健全财政支出绩效社会评价体系。

近年来，随着地方财政改革的深入推进，安徽、上海、浙江、四川等地都启动了财政支出绩效评价工作。湖南省也于日前宣布，2012年将开展预算绩效管理试点，试点涉及各省直部门，每个省直部门都要确定一个1000万元以上的项目作为预算绩效管理试点项目，没有1000万元以上项目的单位原则上也要选取一个民生项目或热点、重点项目进行试点。同时，探索建立绩效评价结果与来年预算安排有机结合的机制，以及绩效问责机制、绩效评价结果公开机制，以强化评价结果应用。

在地方绩效预算管理探索中，广东省佛山市南海区颇为引人注目。2004年，南海区大胆改革传统财政预算分配制度，全面推行项目绩效预算，开创了财政预算分配制度改革的先河。在几年的实践探索中，南海区财政局不断设计和完善绩效预算流程，制定和深化评审指标体系，加强对申报项目的绩效评审，从制度层面缓解“收”与“支”的矛盾，提高政府资金效能，有效缓解财政支出压力。通过强化财政资金使用绩效，有效遏制了预算单位日益膨胀的资金需求。例如，推行绩效预算后，2007年度预算共申报项目286个，资金合计34亿元，专家评审同意安排项目126个，金额12亿元，砍掉项目160个，削减预算22亿元。同时，促进预算单位建立用财的自我约束机制，强化了预算单位用财的绩效理念，真正实现从源头、制度上反腐倡廉。部门单位申请财政资金十分谨慎，不敢乱要钱，更不敢乱花钱，“绩效观念”取代了“要钱观念”，工作重点由原来的要钱转为用钱。通过财政综合改革，也有效堵塞了各部门单位财政预算以外的资金来源渠道，实现在源头上、以制度的手段防止腐败。

步入“十二五”后,绩效预算管理步入试点全面铺开阶段。今年7月，财政部下发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，这是我国关于预算绩效管理工作的第一个纲领性文件。该《指导意见》指出，预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理，要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。《指导意见》要求，各级财政部门和预算单位要结合本地区、本单位实际情况，勇于探索，先易后难，优先选择重点民生支出和社会公益性较强的项目等进行预算绩效管理试点，积累经验，在此基础上稳步推进基本支出绩效管理试点、单位整体支出绩效管理试点和财政综合绩效管理试点。（赵家旺）

【专家观点】

白景明：在年底前合规地执行完，总比平时胡乱地花完要好。

王雍君：需要在预算支出周期的各个阶段，包括拨款、承诺、核实和付款等加强财务合规性控制。

杨志勇：需要考虑的问题是：什么样的预算制度才是鼓励人们节约资金的制度？

徐焕东：从政府采购角度来看，应当将预算单位由采购人变为使用人。

黄燕芬：减少预算执行随意性的根本在于制度层面的完善，而不在于技术层面的改进。