对政采政策类型与目标的一般性理论研究

对政采政策类型与目标的一般性理论研究

■ 刘小川 唐东会

政府采购在经济发展中所产生的客观作用，需要通过一系列政府采购政策的引导才能更好落实。因此，有必要对政府采购政策的一般性理论有深刻的认识，特别要了解政府采购政策类型与目标，这对政府进一步优化财政支出手段、实现国家宏观经济良性运行有所助益。

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的实施标志着我国政府采购正式步入法治化轨道。《政府采购法》对我国政府采购作了如下定义：“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以内的货物、工程和服务的行为。”可以看出，政府采购不仅是指具体的采购过程，它还包含了采购政策、采购程序以及采购管理等内容，它将政府采购管理制度与政策融合在一起。不仅在中国，放眼全球，每一个国家或经济体都在其长期的政府采购实践中形成了一系列符合本国特色的政府采购制度和政府采购政策，通过制度和政策的落实，为推动本国经济发展做出重要贡献。

两大政策类型

从政府采购行为的市场特征与公共性质角度出发，政府采购政策分为市场价值主导型和公共利益主导型两大类政策。

市场价值主导型的政府采购政策是指，在市场经济条件下制定的政府采购政策主要以市场价值为取向(Problem Oriented)，也就是说，政府采购政策的制定会密切关注和解决市场中所出现的社会经济问题。从某种意义上说，政府采购政策可以称之为问题分析学(Science of Problem Analysis)。制定政府采购政策，必须根据社会经济发展的规律，以问题为导向。市场价值主导型的政府采购政策主要包括：功能型政策、管理型政策和效益型政策。

——功能型政策（Functional Policy），由于政府采购的对象是市场之中的各类货物、服务和工程，所以，功能型政策是按照市场中的产业类型及产业组织划分的。例如，按产业部类划分，有软件业政府采购政策、医药行业政府采购政策、服务业政府采购政策、环保行业政府采购政策等；按产业组织划分，有保护中小企业政府采购政策、军事组织政府采购政策等。

——管理型政策(Management Policy)，体现了政府采购管理上的特征，一般而言，政府采购的管理可划分为纵向与横向管理。政府采购的纵向管理是指政府采购过程的管理，包括政府采购中招投标政策、政府采购行为规范政策以及政府采购监督政策等；政府采购的横向管理是指按管辖的区域实施的管理，包括中央与地方的政府采购管理政策、国内与国外的政府采购管理政策以及国际组织的政府采购管理政策等。

——效益型政策(Beneficial Policy)，是市场价值的核心，自然也是政府采购政策的指导思路。效益型政府采购政策一般包括，有关政府采购项目评估的政策、有关设置与取消政府采购门槛的政策（考虑市场保护与开放的要求）以及为提高政府采购质量而制定的采购品质的标准与等级的政策等。

公共利益主导型是指，随着社会问题复杂性、多样性的产生和公民需求的不断改变，政府制定的公共政策不仅数量庞大、名目繁多、形态各异，而且范围广泛，几乎涉及公共事务的所有方面。政府采购政策属于公共政策的重要组成部分，应该具有所有公共政策的属性。参照公共政策的性质，可以对公共利益主导型政府采购政策的类型做出基本的划分，大致包括：管制性政府采购政策、自我管制性政府采购政策、分配性政府采购政策以及重分配性政府采购政策。

——管制性政策(Regulatory Policy)是指，政府通过设定一致性的管制规划和规范，指导政府机关和标的团体(Target Groups)从事某种采购活动的政策。从博弈理论(Game Theory)的角度分析，此类政策属于“零和赛局”(Zero Sum Game)的政策。因为，这种类型的政策执行通常会使一方获利，而另一方失利。例如，政府采购操作规程、促进国产软件发展的政府采购政策等。

——自我管制性政府采购政策是指，政府并未设定严格的、一致性的管制规划和规范，而仅仅设定原则性的规则，由各政府机关和标的团体自行决定采取何种行动。这是一种“非零和赛局”(Non-Zero Sum Game)的政策类型，因政策的执行通常不至于牺牲其他标的团体的利益，也就是说没有利益上的排他性。

——分配性政策(Distributive Policy)是指，通过政府采购将利益、服务和成本、义务分配给不同的政府机关和标的团体享受和承担的政策。此种政策基本上是一种“非零和赛局”的政策，因为这类政策的执行不构成他方所得，需建立在另一方所失的基础上，不具备义务和利益的排他性，基本上是“有福同享，有难共担”的政策。

——重分配性政策(Re-Distributiontive Policy)是指，政府将某一标的团体利益或义务，转移给另一标的团体享受或承担的政策。这种政策出现利益上的排他性，属于“零和赛局”的政策。

六项政策目标

由于政府采购活动的影响面广泛，不仅涵盖经济领域而且涉及社会、政治范畴，不仅在国内而且在国际范围也会产生作用，因此，政府采购政策的目标必然呈现多层次与多角度的特点。一般而言，政府采购政策的目标可以概括为以下六个方面。

第一，经济性和有效性目标。它是指政府采购的货物或服务要求做到规格适当、价格合理、品质合乎需要，也就是说，要用尽可能小的投入，获得尽可能大的产出。政府采购的经济性是指，采购资金的节约和合理使用。政府采购有效性是指，采购物品的质量要保证满足使用部门的要求，同时要注意采购的效率，要在合同规定的合理时间内完成招标采购任务，以满足使用部门的需求。因此，追求经济性与有效性目标，理应成为有关政府部门在政府采购过程中所需要具备的基本要求。

由于政府采购资金来源的公共性，采购机构必须谨慎合理地使用采购资金，这就决定了它的最基本目标就是确保资源的有效利用，实现“物有所值”。又因为政府公共资金来源的有限性，决定了在政府采购中，不论是项目建设，还是政府机构日常开支，均受到政府财政预算的约束，客观上需要将有限的资金用在急需和优先发展的地方。政府采购的经济性与非经济性特质的交融，客观上会导致政府采购目标不易完全实现，政府采购中的不当行为，不仅会造成达不到预期采购目的，而且会导致宏观经济的失控和混乱。政府采购的经济性直接关系到采购资金的节约或浪费，对所有国家，特别是资金短缺的发展中国家尤其重要。政府采购的有效性关系到政府行政管理及政府宏观调节的效率，如果因采购周期太长或延误采购造成效率下降，而迫使投标报价升高，必然会给社会经济带来直接或间接的损失。

国际组织对政府采购的经济性与有效性尤其重视。世界银行在贷款协议中规定：“确保任何一笔贷款款项只能为提供贷款的目的之用，并在使用时充分考虑经济和效率，而不应仅适应政治的或其他非经济性的影响或考虑。”《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》指出：“在项目实施，包括有关的货物和工程采购中，必须注意经济性和效率问题。”《政府采购协议》（以下简称GPA）也试图通过政府采购中竞争范围的扩大、透明度和客观性的加强，促进政府采购程序的经济性和效率。由此可见，国际政府采购规则将促进政府采购的经济性和有效性作为重要目标。因此，政府采购的经济性与有效性不仅非常重要，而且其关联性很强，自然也应当成为我国政府采购所要追求的政策目标。

第二，促进和协调国际贸易发展目标。协调和改善世界贸易的环境、促进国际贸易发展和自由化的目标是国际政府采购规则既定的目标。如GPA认为：“通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利和义务的多边框架，实现世界贸易的扩大化和更大程度的自由化，改善协调世界贸易运行的环境。”联合国《政府采购示范法》中也提到：“政府采购制度应促进和鼓励供应商和承包商参与采购过程，尤其是在适当的情况下促进和鼓励不论任何国籍的供应商和承包商的参与，从而促进国际贸易。”经济合作与发展组织（OECD）出版的《公共指令》中也有促进欧共体区域贸易自由化目标的相关规定。

国际组织之所以将促进国际贸易作为其基本目标之一，是因为一方面是由这些规则的性质决定的，另一方面是因为通过促进国际贸易发展，可以扩大投标商之间的竞争，从而使各贸易机构从中获得物有所值的货物或服务。我国作为发展中国家，进一步发展国际贸易与我国经济长期发展战略紧密相关。因此，我国应当将促进和协调国际贸易发展列为政府采购的政策目标之一。这一政策目标的履行与实现，不仅符合世界经济发展的大趋势，而且有利于我国对外贸易的发展。

第三，防腐倡廉目标。增强公众对政府采购制度的信心必须确保政府采购活动的廉洁，因此，制定有效的防腐倡廉目标是政府采购政策的重要内容之一，有利于政府采购制度更加完善。

由于政府采购具有范围广、品目多、金额大等特征，在不少国家的政府采购活动中存在腐败行为。尽管每一级政府采购均有一定的公开性规则，但由于采购规则的专业性以及公开程度的差异，一般公众，甚至相关官员对政府采购程序知之甚少，因而采购人员在自认为风险可控的情况下，会使用一些方法操纵采购结果。显然，政府采购中的腐败问题是一个值得注意的问题。政府采购的腐败动因具有现实客观性，仅仅靠政府采购人员的自律是远远不够的，对政府采购行为的规范， 需要一套有针对性的政府采购政策。

对于政府采购中腐败问题的处理，主要从防范与治理两方面入手。一方面要增强政府采购的公开、公平力度，使政府采购过程处于公众的监督之下；另一方面，要在政府采购立法中增加惩罚欺诈行为和行贿受贿的条款。

第四，鼓励竞争的目标。在市场经济条件下，政府的经济行为不可能游离于市场之外，必然要受到市场竞争规律的影响，只有竞争才能使政府采购的价格降低，购买的货物或服务的质量提高。

在政府采购活动之初，鼓励竞争的方式可以使所有有能力的潜在供应商均有机会参与投标。因此，需要让所有潜在的供应商知悉政府采购的信息。公开政府采购信息的主要方式有两种：一是法律强制采购部门提前公开其需求；二是建立一个专门负责提供政府采购信息的机构，通过定期发布采购公报、向公众提供咨询意见等方式履行其职责。在政府采购活动之中，鼓励竞争的方式也有两种：一是制定统一的评审标准，对中标供应商实施标准化管理；二是制定政策性的区别对待规则，根据“物有所值”原则，有重点地保护民族产业、扶持中小企业以及培育自主创新。

第五，扶持民族产业目标。各国政府都通过政府采购合同来管理本国市场，最终目的是发展本国的经济。为了本国经济的发展甚至国家的经济安全，在符合国际准则条件下，需要通过政府采购的购买国货政策，积极支持本国的产品、技术、工程等的发展，尤其是对那些暂时缺乏竞争力而对国计民生非常重要的产业。在此问题上，发达国家比发展中国家更为积极。比如，美国政府通过政府采购立法直接干预国内经济的最明显见证莫如《美国产品购买法》，它确立了美国产品在政府采购中的优先地位。

第六，其他社会经济目标。许多国家将促进技术转让和推广、优化本国进口产品的结构、环境保护、改善贸易平衡状况以及节省外汇等方面均程度不等地纳入本国政府采购政策的目标。美国联邦政府采购还将实现公共利益作为它的基本使命。例如：通过将政府采购合同的一部分授予小型企业以维护和保护小企业的基本利益；将政府采购政策向劳动力剩余地区的公司倾斜，达到实现充分就业的目标；有时政府向有资金困难但具有发展潜质的企业给予一定的采购订单，目的是协助他们跨越起步的困境。

（本文节选自《中国政府采购政策的思路与框架》一书，本报获原作者授权发表）

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