政务系统项目的“标配”采购方式

【一家之言】

政务系统项目的“标配”采购方式

■ 钟志君

案情回顾

近日，N县财政局收到A公司投诉。投诉称，N县B采购人组织的某政务系统招标采购适用采购方式错误，要求废标重招。N县财政局调查后发现，该政务系统采购项目的预算为180万元，采购方式为竞争性谈判，中标人为C公司，其报价为130万元。另外得知，A公司报价为150万元，其他两家公司的报价分别为160万元、168万元。N县财政局作出如下处理决定：根据《政务信息系统政府采购管理暂行办法》（以下简称《办法》）第九条、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第五十二条的规定，裁定采购人适用采购方式错误，责令采购人重新开展采购活动。

分析思考

采购人该如何选择政务信息系统的采购方式？

采购人应该按《办法》的规定选择正确的采购方式。《办法》第九条规定，政务信息系统采用招标方式采购的，应当采用综合评分法；采用非招标方式采购的，应当采用竞争性磋商或单一来源采购方式。

笔者在全国各省（市）公共资源交易网上收集了近年来55个政务信息系统项目的采购情况，采用公开招标采购方式的有25个，其中有3个项目的采购预算和中标金额相差较大，价格分均为10分。南方某市政务系统采购预算为495万元，中标金额为0.01元；北方某市政务云系统采购预算为619.8万元，中标金额为450.01万元；海南某政务系统采购预算为1794.27万元，中标金额为1377.3万元。其余22个项目的采购预算和中标金额非常接近。另外，采用单一来源采购方式的有20个，采购预算和中标金额均非常接近；采用竞争性磋商采购方式的有6个，其中，5个项目的采购预算和中标金额非常接近，但东北某市的政务信息系统的预算和中标金额相距甚远；采用竞争性谈判采购方式的有4个，其中，有两个政务信息系统是在《办法》实施之前采用竞争性谈判采购方式的，预算和中标金额差距不大。由此可见，除了单一来源采购方式之外，采用其他采购方式的政务信息系统项目都存在低价或超低价中标的情况。比如，上述25个采用公开招标方式的项目，即使价格分设定为10分，仍然出现了0.01元中标的情况。

在采购方式的选择上，笔者认为，还存在其他影响因素。从采购人的角度来看，假设该采购预算资金是采购人自有资金（比如预算主管部门核定的年度预算经费、行政事业性收费收入、其他收入资金等），那么采购人大概率会使用竞争性谈判采购方式，价低者中标。这样可以最大程度地节约自有资金。假设该采购预算是由本级或上级财政追加的资金，即该资金与采购人的自有资金无太大关系，采购人大概率会采用竞争性磋商、公开招标等方式，评审时采用综合评分法，因为这样即使高价中标，也不会影响采购人的自有资金。本案中，该项目采购预算本级财政追加一半，采购人的自有资金列支一半。于是，我们从预算经费的角度来看，就更好地理解了为何有的采购人会在《办法》实施之后，仍然使用竞争性谈判的采购方式。从财政部门的角度来看，目前政府部门都在过紧日子，过紧日子的关键一环就是看财政部门节约了多少财政资金，财政部门力求少花钱多办事，最低价中标就有了理由。从绩效评价的角度来看，少花钱不一定能办好事，多花钱很可能办坏事。采购人在享受同等质量的采购货物和服务的前提下，尽可能地节约资金，最大限度地发挥和放大财政资金的社会效益，从这个角度来理解，全盘考虑采购项目的绩效，寻找到采购预算和采购绩效的最佳契合点，宜采用竞争性磋商、公开招标等使用综合评分法的采购方式。

财政部门是否应该在采购前对采购方式进行前置监管？

对于该问题，实践中有两种答案。

一种答案是应该进行前置监管。因为，政府采购法赋予了财政部门对政府采购活动的监管权限，采购方式是采购活动的重要事项，理应进行前置监管，这样可较好地避免采购活动中违规情况的出现。假设财政部门未对采购方式进行前置监管，又会被人说是不作为。

另一种答案是不应该进行前置监管。由采购人承担主体责任，自主选择采购方式，因为《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》规定：“采购人、集中采购机构确定采购方式、组织采购活动。”

假设，财政部门对采购方式进行前置监管，错误同意了采购人采用不合规的采购方式开展采购活动，该采购方式被质疑投诉，财政部门该如何处理投诉呢？

在本案中，采购人和中标人提出，财政部门在对采购计划进行备案时，采购人在采购计划备案表中明确了采购方式为竞争性谈判，就应该视为财政部门同意采购人采用竞争性谈判方式，而如今财政部门责令重新开展采购活动，是否前后矛盾？财政部门回应称，备案表中标明的采购方式，不属于财政部门在采购前监管的范畴，该项目属于非公开招标采购项目，根据74号令的规定，应由采购人承担主体责任，采购人可自主选择采购方式。采购人不应该认为在采购计划备案表中选择了竞争性谈判，就一定要使用竞争性谈判，还可以在正式实施采购前对采购方式进行变更。

据笔者了解，本案中，财政部门在备案时也发现了这个采购方式的问题，也知道《办法》已经实施，但是具体经办人员从全国公共资源交易系统中查询得知，《办法》实施后，仍有不少同类项目采用竞争性谈判采购方式。该经办人员认为，在同等条件下，可以节约财政资金，符合过紧日子的要求，采用竞争性谈判方式无可厚非。而在后期的投诉处理过程中，财政部门征求了法律顾问的意见后认为，采购人未按照《办法》的规定选择正确的采购方式，《办法》属于财政部的部门规章，对政府采购活动中有关各方具备法律约束力，采购人适用采购方式错误。

目前，该地财政部门已经重新修订了采购计划备案表，表中已无采购方式的选项，即采购人进行采购计划备案时，无需向财政部门就采购方式进行备案。

笔者认为，应从采购法律法规和公平竞争这两个方面来分析该问题。一方面，按照政府采购法实施条例的有关规定，对于符合公开招标采购方式而采用非公开招标采购方式的，财政部门应对此进行前置审批和监管。而对于符合非公开招标采购方式的，并未作出明确规定。另一方面，从公平竞争的角度来讲，对于非公开招标方式中的公开竞争性强的采购方式，财政部门可不进行招标前置监管，由采购人自主选择采购方式。对于非公开招标方式中公开竞争性弱，甚至没有竞争性的采购方式，比如，采购人、评审专家从供应商库中有限推荐供应商的方式，采购人据此选择邀请招标、单一来源采购方式时，财政部门应对采购方式进行招标前置监管，维护政府采购活动的公平公正。

针对本案的投诉处理结果，有不同声音吗？

有人认为，本案投诉不成立。理由如下：一是竞争性谈判是法定的采购方式，中标人的报价得到了评审专家的书面询问和认可，不是恶意低价中标，不存在不正当竞争的违法行为。二是竞争性磋商不是政府采购法及其实施条例中规定的采购方式，财政部门仅凭《办法》中的规定，未能综合考虑是否存在恶意低价、不正当竞争等因素，责令采购人重新开展采购活动，值得商榷。

在本案中，从采购人的角度来讲，中标人的报价是最低价，且没有跌破成本，相较于预算，节约了50万元的财政资金，这是少花钱办好事。

从评审专家的角度看，在评审过程中，各位专家已就中标人的价格问题进行了书面询问，中标人提供了其报价合理且不影响项目履约质量的书面回复。中标人的报价得到评审专家的一致认可。

从代理机构的视角看，该项目的采购方式是采购人经过“三重一大”集体决策而研究决定的，采购人负主体责任。放眼全国，在《办法》实施后，也不乏有采购人采用竞争性谈判采购方式来采购政务信息系统的例子。

另外，还有人表示，政府采购法及其实施条例均未明确禁止政务系统采购使用竞争性谈判方式，仅凭《办法》就裁定投诉成立，值得商榷。如果该项目是零元中标，明显是不正当竞争，财政部门责令重新开展采购活动是没有任何争议的。采购人在申报采购计划时，已就采购方式为竞争性谈判向财政部门备案，财政部门备案通过后，采购人凭该备案发布招标采购公告。如此，等于财政部门自我否定。中标人可向财政部门和采购人主张相应的民事赔偿。

当然，这只是部分人的观点。上述案件中，财政部门按《办法》处理投诉，并无不当。至于个中缘由，还可以再探讨。

文章最后，笔者还想说点题外话。此案发生后，当地财政部门将此案例编入政府采购从业人员年度学习题库，根据该地10家代理机构60多名从业人员、101名评审专家的答题结果来看，几乎所有从业人员和评审专家都不了解《办法》的规定。可见，政府采购普法工作任重道远，各地财政部门应加大政府采购法律法规的宣传和培训力度，采购监管部门也应继续强化业务学习，做到在政府采购活动中有法必依。

（作者单位：江西省崇义县工业园区管委会）

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