实质性竞争不能仅以投标供应商数量“一锤定音”

【探讨与争鸣】

实质性竞争不能仅以投标供应商数量“一锤定音”

■ 郎迎晨 杨帆 韩骏

“公平竞争”是《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的基本原则之一。在现有政府采购制度框架下，除单一来源采购方式、政府采购框架协议采购方式外，其他几种采购方式原则上都要求供应商数量至少满足三家才能参与采购活动，即以供应商数量作为衡量项目是否具有竞争性的核心指标。否则，项目将予以废标或终止。

我国政府采购制度发展至今，已经形成了较为完备的公平竞争保障制度和措施，若继续仅以供应商数量作为衡量项目竞争性的核心指标，已不适应政府采购的高质量发展要求。《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）提出，要健全科学高效的采购交易机制，加快形成交易规则科学高效的现代政府采购制度。在深入推进政府采购制度改革时，应综合考虑项目采购全流程的公平竞争规则，而不是通过参与投标的供应商数量确定项目是否存在实质性竞争、能否开展采购活动。

参与投标的供应商数量与实质性竞争没有必然关系

立足理论角度，“至少满足三家供应商”才能开展采购活动，确实符合项目竞争性要求。自《政府采购法》实施以来，该项制度要求也的确起到了防范腐败、促进项目竞争的作用。但随着我国政府采购规模和项目数量的逐年增长，在近年的实际采购过程中，这项要求在实践落地时出现了一些不适宜的情形。比如，有些政府采购项目虽然有三家供应商参加投标，但是供应商之间并非存在实质性竞争。此外，为了满足“至少三家供应商”这一刚性要求，一个采购项目多次废标、重新招标，项目周期过长、采购效率低下的现象屡见不鲜。

立足实践，笔者曾参与过一些采购项目，通过这些项目发现，政府采购项目满足“三家供应商”的要求，与采购程序是否公平公正、竞争充分、规范高效，并没有必然的联系。

例如，某单位信息化运维公开招标项目，参加投标的供应商只有三家，在公开唱标环节，三家供应商的投标报价基本接近，但是三家供应商的技术方案的响应程度、详细程度等相差甚远，最终报价最高的供应商中标。后期采购人审计部门在审计过程中发现，三家供应商投标文件的目录、格式、响应方案内容存在部分一致的情况，存在围标嫌疑。虽然采购人审计部门最终没有发现三家供应商串通投标的实质性证据，但是，根据他们的报价和文件制作情况，其实可以基本认定三家供应商存在围标行为。之所以存在如此情况，笔者认为这与该项目内容不无关系。众所周知，信息化运维项目存在一定的延续性，如果更换运维供应商，不仅采购人要适应一段时间，新的供应商也要耗费一定的时间和精力与原运维供应商进行工作交接、与采购人进行磨合。因此，行业内的多数供应商都有自己的“传统行业”“传统单位”，甚至供应商之间也默认了这种市场划分。在这些单位的信息化运维项目招标过程中，其他的供应商基本不会来参与竞争。根据《政府采购法》的规定，信息化运维项目不符合单一来源采购的适用条件，采购人只能选择公开招标方式执行政府采购程序。为了满足公开招标程序中“三家供应商”的要求，一次完成招标工作，部分供应商会铤而走险选择另外两家供应商“充数”投标。也就是说，尽管参与投标的供应商满足三家，但未能真正实现实质性竞争。

又如，某单位信息化管理平台开发公开招标项目，购买招标文件的供应商有四家，但递交投标文件的供应商只有一家，项目废标并重新招标。重新招标时，报名的供应商只有上次递交投标文件的那一家，项目不得不再次废标，最终该项目经申请审批，采用单一来源方式完成了采购活动。两次公开招标均只有一家供应商报名参加，采购项目不得不两次废标，耗时近两个半月才完成了采购活动。信息化管理软件平台开发项目的设计、立项工作本就复杂，采购人本身并不具备软件平台开发设计的技术能力，因此，前期必然要借助供应商的技术力量，咨询供应商的意见，甚至使用该供应商提供的建设方案。而此时采购项目尚未立项，采购人并没有经费支付给供应商，等到项目完成立项、预算批复下达、准备执行政府采购程序时，前期的供应商已经投入了大量的人力物力，提供了建设方案。基于理论层面的假设， 采购人会倾向为其提供建设方案的供应商中标，以弥补其前期大量成本投入。就提供建设方案的供应商而言，即使其提供的建设方案并不存在技术壁垒、倾向性等因素，但该供应商必然存在着一定的技术优势，行业内其他供应商也知晓其前期在该项目中的深度介入，不再参与投标。于是在采购过程中，很容易出现只有一家供应商投标的情形。

再如，某单位货物采购公开招标项目，购买招标文件的供应商有八家，但递交投标文件的供应商只有两家，采购人只能废标，项目再经申请审批，转变为竞争性谈判方式完成采购程序。后期采购人在分析项目废标原因时，询问了购买招标文件但最终未参加投标的几家供应商，其给出的理由分别为：因投标成本太高、合同履行成本较高等原因导致利润过低，达不到预期的利润率要求；自身技术能力不足，无法满足采购文件的参数要求；时间紧张、人员不足，无法在有限的时间内完成文件制作等投标准备工作。可以看出，供应商对于项目的竞争性没有任何质疑，最终都是因为自身的原因自主决定不来参加投标。但是，采购人却不得不面临投标供应商不够三家而废标重新招标的风险。政府采购项目使用的是公共资金，要确保资金的充分利用，有时并不会给供应商太大的利润空间。此外，政府采购作为资源配置、市场交易的一种方式，必然要涉及买卖双方的参与，而区别于一般的市场交易活动，政府采购必须要履行严格的法律程序，对于项目是否有竞争性，采购人和供应商的观察角度并不相同。对采购人而言，判断竞争性其实是在实际竞争产生之前，即采购人一般只能看采购需求没有歧视性倾向性、能够有一定数量的供应商满足，此时的竞争性是理论上的竞争性。而项目实际竞争的产生，是在供应商递交投标响应文件的阶段，对供应商来讲，会从项目利润率、复杂程度、履约能力、投标成本等多维度来确定是否参加竞争。因此，会出现理论上有竞争性、实际上未出现竞争的情况。此时，仍仅以“供应商数量”判定项目不具有竞争性，并不合理。

采购项目竞争性的衡量应着眼于多角度进行规范

我国政府采购制度发展至今，在围绕如何维护采购项目公平竞争方面，已有较为完备的措施。中央全面深化改革委员会第五次会议指出，要健全科学高效的采购交易机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。营造公平竞争的市场环境和经济秩序，构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，是贯彻落实《深改方案》的重要内容。目前，我国政府采购制度正处于深化改革过程中，《政府采购法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号，以下简称87号令)等法律法规文件都在进行修订并向公众公开征求意见。

任何修法工作除了要解决当前工作面临的痛点难点问题外，还应当具有一定的预见性和前瞻性。笔者认为，在制定政府采购程序规范和交易规则时，对于采购项目竞争性的衡量，应更着眼于多角度进行规范，综合考虑项目采购全流程的公平竞争规则，不能仅以投标供应商数量“一锤定音”，建议从以下几个关键节点或程序进行规制。

第一， 提高采购需求和采购标准的科学合理性。

采购需求和采购标准的确定，是采购工作的源头和核心，关系到采购目标能否实现。同时，采购需求也是供应商做出投标响应的根本依据。科学合理的采购需求是项目竞争性充足的第一项保障。《中华人民共和国政府采购法实施条例》、87号令等都要求，采购需求不得存在歧视性和倾向性。财政部印发的《政府采购需求管理办法》（以下简称《管理办法》），更进一步提出了政府采购需求应“清楚明了、表述规范、含义准确”。对于如何编制科学合理的采购需求，《管理办法》给出了指导意见，即从采购需求的定义及定位、编制主体、编制依据、编制方法、市场调查、项目审查等多方面，对采购人提出了管理要求。特别是“采购需求调查”这一要求，在以往的规定中并不清晰，其重要性和作用也易被忽视。笔者认为，通过充分的采购需求调查，采购人能充分了解市场上产品和供应商的分布情况、供需关系，在编制采购需求的过程中，能够根据调查结果制定更为科学合理的采购需求，确保项目能够有充分的竞争性。如果通过市场调查发现实现采购目标和竞争性间存在冲突，也有利于采购人及时进行调整，根据相关规定判断是调整采购预计目标，确保充分竞争，还是需要牺牲竞争性，确保采购产品质量，实现采购目标等。

第二，提高信息公开透明度，通过社会监督促进公平竞争。

俗话说“知己知彼，百战不殆”，作为同行业的竞争者，供应商之间对彼此的了解程度可能是采购人无法达到的。在法律法规允许的范围内，逐步扩大政府采购信息公开的范围和力度，提高政府采购信息的透明度，可通过供应商的市场竞争行为，进一步推进政府采购项目的公平竞争。目前，财政部已经要求所有政府采购项目都要在采购活动开始前进行采购意向公示，这有助于供应商在采购活动开始前了解到采购项目的一些基本信息，提早开始准备投标活动，减少信息不对称造成的不公平竞争；采购过程中的各项信息、采购文件，尤其是采购结果，都要求在指定媒体及时进行公开，方便社会监督，促进公平竞争。此外，部分采购人将采购需求提前进行了公示，向社会公开征求意见。此举，一方面有助于提高采购需求的科学合理性，另一方面也有利于供应商之间的竞争。

第三，加强采购人内控建设，多角度维护公平竞争。

采购人是采购活动的实施主体，也是采购项目的第一责任人。《深改方案》已明确了采购人在采购活动中的重要地位，并提出要“还权于采购人、还责于采购人”。通过内控制度建设，推进采购人建立合理的分岗定责制衡机制、完善决策机制、强化审核监督力度、强化利益冲突管理等，进一步管住采购人的“手”，消除人为因素对采购活动公平竞争的影响。

第四，制定科学合理的采购方式和程序规则，坚持竞争和高效的有序统一。

《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对采购方式进行了比较大的调整，并结合不同采购项目需求特点、绩效目标、市场供需情况等，梳理出了不同竞争范围、不同采购方式的适用情形，以及与之相适应的评审方法。在项目竞争范围方面，《征求意见稿》提出了“公开竞争和有限竞争”的概念，采用招标、竞争性谈判、询价和框架协议等竞争性采购方式的，应当实行公开竞争，即以公告的方式邀请非特定的供应商参加；符合一定条件的，可以实行有限竞争，即以书面方式邀请符合资格条件的特定供应商参加。但《征求意见稿》对于供应商的数量，原则上仍是采用了三家的标准。笔者认为，如果项目通过前期的市场调查、需求编制、信息公开等方式，已经能够确认不存在歧视性和倾向性，在采购程序上做到公开、公平、公正，采购项目满足理论上的竞争性，那么不宜再用竞标供应商数量衡量项目是否有竞争性，对于此类项目，应允许其继续开展采购活动。

此外，早在2016年，国务院就发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，其中指出，自2016年7月起，相关部门均应在有关政策措施制定过程中进行公平竞争审查，没有进行公平竞争审查的，不得出台，同时按照“谁制定、谁清理”的原则，还要对照公平竞争审查标准，有序清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础，政府采购作为市场资源配置、宏观经济调整的重要组成部分，更应当坚持公平竞争的原则。

当下，我国政府采购已经形成了较为完整的公平竞争保障制度体系，在下一步落实《深改方案》的过程中，也必然会将公平竞争作为基本原则贯彻始终，加快建立科学高效的采购程序规则和交易规则。而不以参与投标的供应商数量认定采购项目是否为实质性竞争，将更有利于采购项目有序高效开展。

（作者单位：北京汇诚金桥国际招标咨询有限公司）

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