打造政采全链条管理的“厦大模板”

【高校采购】

打造政采全链条管理的“厦大模板”

——厦门大学采购领域廉政风险防控的实践与探索综述

■ 王沈扬 张福中 许熠堃

为规范采购活动的内控制度，落实党风廉政建设主体责任，厦门大学就采购管理体制和运行机制进行了相应的改革，进一步提升了采购服务水平和廉政风险防控能力。现就近年来厦门大学采购管理体制、运行机制改革和廉政风险防控工作的实践与探索浅析如下。

管采分离、分事行权，机构设置再优化

随着厦门大学治理体系改革、全面推进依法治校工作的逐步深化，厦门大学采购管理体制和运行机制的改革主要经历了采购归口管理、采购职能分离和管采机构分设等三个阶段。

第一阶段：采购归口管理阶段。

2012年9月，厦门大学成立政府采购领导小组，全面领导厦门大学的政府采购工作。采购业务的相关执行部门为资产与后勤事务管理处（以下简称资产后勤处）、基建处、图书馆、后勤集团等单位，监察处、审计处负责监督检查。

2016年9月之前，厦门大学采购管理的主要规定有《厦门大学图书馆文献集中采购规则》《厦门大学修缮及水电工程管理办法》《厦门大学物资采购管理办法》《厦门大学基本建设项目招标、采购管理办法（试行）》，采购工作由业务归口管理部门直接负责。如，二级学院的货物、服务和修缮工程采购由资产后勤处负责实施，基本建设采购由基建处负责实施。

第二阶段：采购职能分离阶段。

2016年9月，厦门大学政府采购管理办公室（以下简称采购办）和招投标中心（以下简称中心）正式运行，挂靠资产后勤处。同年12月，原“厦门大学政府采购领导小组”更名为“厦门大学采购与招标工作领导小组”。采购办和中心在厦门大学采购与招标工作领导小组的支持下，初步实现采购过程的管采分离、分事行权、分岗设权。以《厦门大学采购管理办法（试行）》为标志，厦门大学采购制度建设更加完善。中心成立以后，采购文件编制、评审专家抽取与采购开评标过程等更加规范，但采购过程中也存在部分项目采购需求不明确、市场调研不充分、商务条件不合理、技术参数倾向性较强、采购预算偏高等情况。同时，还存在采购办在监管过程中参与具体实操性事务，导致监督职能弱化，如，中心与业务科室存在人员交叉，采购过程业务分段不分人，未实现岗位有效分离等问题。

第三阶段：管采机构分设阶段。

2020年9月，经研究决定，厦门大学将中心从资产后勤处分离，作为直属单位独立运行，中心独立后，厦门大学采购与招标工作领导小组以“规范过程管理，防范廉政风险”为原则，重点梳理再造了采购用户、采购业务主管部门、采购办和中心“四位一体”的采购流程，厘清了各相关单位的职责边界，明确了各相关单位的职责权限，真正建立起“管采分离、权责清晰、机构分设、相互制约”的工作机制，并以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，将各相关部门主要职责进行了科学的分工和调整，具体如下：

采购用户主要负责采购过程上游的项目立项和采购需求调研，根据项目特点提交清楚明了、表述规范、含义准确的采购需求，并以此作为采购业务主管部门编制采购文件的依据，主要强化其采购需求管理职能。

采购业务主管部门（目前学校采购业务主管部门为资产后勤处、基建处和图书馆三个单位）主要负责采购过程上游的项目预算审核、采购文件编制和采购下游的合同签署、履约验收、资产入库管理等，主要强化其采购过程管理职能。

采购办主要负责拟定厦门大学采购规章制度、评审专家库的建设管理、审批采购方式变更和质疑处理情况监督，主要强化其采购监督管理职能。

中心主要负责采购过程中的采购文件审核、采购公告发布、采购工作组织、采购报告出具（其职能类似社会招标代理机构，区别在盈利和非盈利、法人和非法人等方面），主要强化其采购规范与专业服务职能。

守正创新、履职尽责，采购管理专业化

中心作为厦门大学采购执行部门，把制度建设作为重要抓手，实现用制度管人、用制度管事，全方位、全过程规范采购流程和采购行为。同时，建立起制度化、长效化的业务培训和廉政教育机制，提升采购队伍服务水平和履约能力。

明确采购工作纪律，进一步规范采购过程。结合厦门大学采购实际，中心制定并落实《招投标工作人员行为准则》《评审委员会（小组）成员行为准则》《厦门大学采购评审工作纪律》和《招投标中心开标流程》，细化了开评标步骤，严肃开评标纪律。进一步规范了《开评标记录》表格模板，统一开评标文书模板，拟定标准化评审报告，提高了文书处理的质量和效率。从现场把控到文书规范，多管齐下，为实现公平公正的采购过程和采购结果提供了良好的制度保障。

实行清单管理，加强对采购文件合法合规性审查。根据政府采购相关法律法规，结合省、市政府采购部门规定的政府采购严禁行为，厦门大学制定了相应的清单制度，建立依法依规、公开透明的审查机制。

清单包含了采购文件编制禁用类、公告禁用类、评审禁用类、合同禁用类等内容，明确禁止25种行为，列举96项禁止设置条款，在最大限度满足采购用户需求的基础上，防止潜在排他性条款和限制性条款的出现，可有效避免质疑和投诉行为的发生，控制采购活动中的廉政风险和法律风险。

强化全链条管理，筑牢廉政风险防线。中心针对采购文件审查环节、开标环节、评标环节等11个风险点，对28项风险因素进行具体分析，制定了23条具体防范措施，编制了《厦门大学招投标中心廉政风险排查与防范措施一览表》，强化采购过程全链条、全要素管理，筑牢廉政风险防线。

牢固树立“三种意识”，打造专业化采购队伍。中心紧密围绕厦门大学关于加强业务培训、提升履职能力的工作要求，通过建立制度化、长效化的业务培训和廉政教育机制，着力培养具备学习意识、服务意识和廉洁意识等“三种意识”的专业化采购队伍。具体举措有：

第一，2018年10月，中心牵头制定《资产与后勤事务管理处采购业务学习暨廉政教育培训制度》，通过定期内部学习、外出培训和业务考试相结合，以政策法规交流研讨、质疑投诉案例分析、采购领域警示教育、采购业务书面考试等多种形式为采购工作人员提供充分的学习机会和成长空间。截至2021年10月，中心会同采购业务主管部门、采购办共举办内部业务培训48场，培训705人次，安排66人次参加各部委、行业协会培训，组织采购业务书面闭卷考试3次。

第二，邀请校内外专家举办各类专题培训或讲座等。如，2018年7月，采购办举办厦门大学政府采购业务培训班，邀请厦门市财政局采购监管处工作人员为全校各单位从事采购工作的相关人员分别作题为《政府采购政策讲解》和《〈政府采购货物和服务招标投标管理办法〉解读》的专题报告，深度解读政府采购政策法规。

2019年7月，在党委党校第150期暨资产管理干部“提升履职能力，强化担当作为”专题培训班中开设采购业务相关课程， 由厦门大学经济学院教授讲授《政府采购基础知识》、中心张福中分享《学校集中采购的若干问题》。

2019年10月在“不忘初心，牢记使命”主题教育期间，资产后勤处组织采购人员到生命科学学院等8个学院现场办公，中心张福中作题为《浅解学校采购中的常用概念》的宣讲报告，以面对面沟通的方式，为学院老师答疑解惑，倾听用户的实际需求，做到针对性改进提升。

2020年7月，组织采购专题培训班，邀请厦门市财政局政府采购监管处工作人员作题为《政府采购文件负面清单及采购风险管理》的培训。

2020年12月，中心主任王沈扬在第五届海西医院后勤管理研讨会暨2020年厦门市医学会后勤管理分会年会上，作题为《医疗设备政府采购的现状和思考》的专题报告。

第三，组建采购相关部门学习交流群，及时传达最新法规政策精神，分享交流学习心得体会。为后勤集团、国际学术交流中心、附属翔安医院和嘉庚创新实验室等单位采购体系建设、采购制度制定和采购人员培训提供指导和帮助，使厦门大学整体采购工作更加合法合规。

担当作为、协同推进，风险防控精准化

近年来，财政管理部门深化政府采购改革的重点主要体现在强化采购人的主体责任，加强采购过程全链条、全要素管理，强调补齐采购过程中“需求管理和履约验收”头尾两块短板，用需求导向引领政府采购全过程，从“重程序轻结果”管理模式向“两端管起来，中间更灵活”转变，真正实现“物有所值”的采购绩效。

特别是财政部于2021年7月1日起正式实施的《政府采购需求管理办法》，进一步明确了采购人作为采购需求管理第一责任人的要求。根据办法第五条和第二十七条的规定，采购人对采购需求管理负有主体责任。采购人应当将采购需求管理作为政府采购内控管理的重要内容，建立健全采购需求管理制度，加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理。

采购需求的合法性、合规性、合理性是能否达成采购目标的决定性因素。反之，采购需求管理和采购文件编制若存在倾向性、排他性和歧视性，不仅影响采购绩效，也是引发围标串标、利益输送等廉政风险的根源所在。简而言之，强化采购用户对采购需求的管理是规避采购领域廉政风险的关键环节，也是深化政府采购改革的核心要素。

今后，中心将协同采购相关部门在推进制度建设、落实主体责任、提高采购绩效和规避廉政风险等方面进行有益探索。

一是推动相关制度的修订。随着中心的独立分设和采购相关部门职责的调整，厦门大学相应的内控制度完善工作也开展了起来，中心已和采购办修订出台了《厦门大学采购管理办法（试行）》，并将尽快推进货物、服务、修缮工程采购工作实施细则等一系列规章制度的修订。针对采购全过程制定更加合法、合规、合理和可执行的管理办法与实施细则，做到职责明确、权责清晰、服务到位、防控有力，为厦门大学“双一流”建设提供坚实的服务保障。

二是落实采购人主体责任。根据项目品目和特点，细化采购人采购需求调研的分类管理和责任清单。《政府采购需求管理办法》明确了采购需求管理的重要性，中心和采购办将以该管理办法为指导，结合厦门大学采购实际，共同制定清单式、模板化的采购需求管理范本，规范采购用户采购需求管理和业务主管部门采购文件编制工作，这样既能有效规避采购需求调研和采购文件编制过程中因存在倾向性、排他性和歧视性引发的廉政风险，也能方便采购用户和业务主管部门操作执行，提高采购工作效率和采购绩效。

三是建立采购用户和采购业务主管部门相互制衡，内部管控和外部监督相结合的机制。配合采购办推动实施“双随机一公开”的监管模式，制定具体实施细则，明确抽查周期、采购品目、抽取数量和公开渠道等，将随机抽取采购项目、随机检查采购环节（其中采购需求确定、专家论证情况、采购文件编制、履约验收管理等为重点监管内容）和相关检查内容对外公开落实落细。例如，针对医疗设备采购，在需求论证环节将包括参与论证供应商名称、各品牌间参数对比情况、类似项目历史成交价格等信息进行公开，接受社会公众监督。

同时，对于采购金额较大或技术复杂、社会影响较大的采购项目，在采购需求调研或采购文件编制期间，可增设挂网公开征求意见或第三方权威机构论证环节，这种将公开征求意见和专家论证环节前置的操作，相对于在招标文件发售或公告期间接受供应商提出的质疑而言，实施起来更灵活、更高效，能够真正做到磨刀不误砍柴工，提高采购透明度和公平度，也是规避采购文件编制过程中可能存在廉政风险的有效手段。

（作者单位：王沈扬、张福中，厦门大学招投标中心；许熠堃，厦门大学采购办）

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