回顾与展望我国政府采购制度体系构建

回顾与展望我国政府采购制度体系构建

——写在政府采购法颁布20周年之际

■ 宋军

上世纪80年代末、90年代初，我国试行政府采购制度，经过一段时间的探索，中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2002年6月29日通过了《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），并于2003年1月1日起施行。《政府采购法》的颁布实施，使我国的政府采购制度步入了法制化、规范化、科学化的轨道。经过20年的实践，特别是随着国际国内政治、经济、社会和文化的发展与变化，《政府采购法》的调整空间亟待拓展，促进经济发展的政策目标亟需突出，调整经济结构的手段有待完善。

为此，中央全面深化改革领导小组第五次会议通过了《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）。《深改方案》强调，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。为了落实《深改方案》的精神，财政部启动了《政府采购法》以及相关制度的修订工作，我国的政府采购制度将进入全面重塑期。

政府采购法律制度体系总体架构

目前，我国已建立起以《政府采购法》为统领，以《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）和部门规章为依托的较为完整的政府采购法律制度体系，涵盖了体制机制、执行操作、基础管理以及监督裁决等各个方面。尽管我国政府采购法律制度体系日益完善，有效保障了政府采购当事人的合法权益，切实规范了政府采购市场秩序，但政府采购制度的成熟度还不够，还不能完全适应国家治理能力和治理体系现代化的要求，因此，《政府采购法》以及相关制度的修订是必要的、及时的。

立足全面深化政府采购制度改革整体层面，我国政府采购制度改革应着重解决目前《政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》“两法”管理脱节的问题。从法律统一性的角度来讲，政府采购应当包括货物、服务和工程采购。将货物、服务与工程割裂开来，分别适用不同的法律制度是缺乏正当性的。立足完善政府采购制度改革具体层面，《政府采购法》修订应重点解决以下问题：一是强化采购人主体责任，建立采购人对采购结果能负责、想负责的机制。重点解决采购人主体责任意识不牢、权责不对等问题。二是完善政府采购交易制度。重点解决采购方式适用条件重叠和采购程序优化的问题。三是健全政府采购政策落实机制，进一步发挥政府采购对经济社会发展的促进作用。重点解决政府采购对调整经济结构力度不够、手段不多等问题。四是加快采购代理机构和专家业务转型。重点解决如何提升采购代理机构、评审专家专业化水准的问题。五是构建政府采购市场对外开放新格局。重点解决我国如何建立与国际规则相接轨的政府采购法律制度，以及我国企业如何更好地参与国际政府采购市场竞争的问题。

政府采购部门规章建设

除了《政府采购法》《政府采购法实施条例》，涉及政府采购的部门规章在我国政府采购法律制度体系中也具有不可或缺的重要作用。政府采购相关的部门规章，主要是财政部以财政部长令发布实施的政府采购相关文件，现行有效的部门规章主要有：《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称74号令）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）、《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）、《政府采购信息发布管理办法》（财政部令第101号）、《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）、《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）。

随着《政府采购法》的修订，政府采购部门规章也需要随之完善与补充。

第一，修订74号令。目前，《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《修订草案征求意见稿》)对采购方式进行了调整，对其适用条件也进行了修改。在《修订草案征求意见稿》中，将竞争性谈判和竞争性磋商两种采购方式进行了合并，统称为竞争性谈判。相应对竞争性谈判设立了最低评审价法和综合评分法两种评审方法。因此，74号令也应按照政府采购法修改后的思路进行完善。此外，在74号令的修订中，笔者认为还应增加预算编制、意向公开、采购需求和绩效评价相关要求，使之更加科学、规范、全面，更具可操作性。

第二，修订87号令。去年，财政部公布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《修订草案》）。一方面，《修订草案》根据《深改方案》精神，强化和落实了采购人在政府采购活动中的主体责任。另一方面，遵循国际通行的“需求明确基础上竞争报价”“符合需求情况下低价中标”的公平竞争原则，重构了政府采购货物和服务招投标评审制度。未来，随着政府采购法的修订完成、政府采购工程管理的“归位”，笔者认为87号令会被赋予更大的规范作用。

第三，建议制定“政府采购政策功能实施管理办法”。随着国际国内形势复杂多变以及我国政府采购范围不断扩大，我国政府采购政策功能仍有较大发展空间。因此，有必要建立一个专门的政府采购政策功能实施、落实的管理办法。该办法应明确政策目标范围、政策目标出台主体、落实政策目标的责任主体、针对不同政府采购目标制定的具体措施、监管部门、法律责任等。

第四，建议制定“政府采购中介服务管理办法”。严格意义上讲，政府采购活动中的所有代理活动都属于中介服务，它是社会化分工的结果。随着社会的发展，政府采购还会有许多委托代理事项，如，制定采购需求标准、采购文件范本、采购合同范本、采购履约验收等政府采购基础业务，为采购人提供专业化服务。我国《政府采购法》将政府采购定为集中采购和分散采购相结合的模式。因此，政府采购代理机构分为集中采购机构和社会采购代理机构。如果制定统一的“政府采购中介服务管理办法”有现实困难，也可改为分别建立“政府采购集中采购机构管理办法”和“社会采购代理机构管理办法”。

若单独修订“政府采购集中采购机构管理办法”，应按照《深改方案》中“建立集中采购机构竞争机制”的要求，将集中采购机构和部门集中采购机构的有序竞争以及激励措施考虑进去。对于集中采购机构的管理，我国目前采取的是监督考核这一管理办法，但监督考核管理办法涉及范围有限，其中也未提及如何管理部门集中采购机构的内容。因此，亟待出台一个层次更高的包括集中采购机构（部门集中采购机构）的性质、设立条件、职责范围、竞争机制、考核内容与方式、监管主体、奖励与处罚等较为全面和完善、操作性强的管理办法，并命名为“政府采购集中采购机构管理办法”，部门集中采购机构参照此办法执行。

第五，建议制定“政府采购分散采购管理办法”。我国政府采购实行集中采购与分散采购相结合的模式。分散采购的组织主体是采购人，分散采购也必须按法规进行采购，但由于目前采购人大都没有专门的机构和人员从事分散采购，基本上委托采购代理机构代理采购，因此，应出台分散采购的管理办法，对分散采购行为进行规范。

第六， 建议制定“政府采购咨询和评审管理办法”。“改进政府采购代理和评审机制”是政府采购今后改革的方向。当初，制度设计的初衷是借专家的智慧来填补采购人评审专业性不足的问题。但在实践中，采购人不但没有借到专家的“智”，甚至还放弃了采购决策权。

依据《深改方案》精神和现实中存在的问题，在强调采购人主体责任的前提下，要让采购人责权对等，让采购人的“权利回归”，对于评审专家的作用，重在“借智”，行在“咨询”，用在“参考”，评审的决策权在采购人。因此，从采购需求调查到采购文件制作，再到履约验收等，咨询专家在采购项目中的参与度将逐渐提高。办法的制定重点包括：咨询专家的选聘及其权利与义务，本单位专家参与评审的有关规定，采购人选择或推荐评审专家的范围，评审专家参与评审后的民事责任和法律责任等。

第七，建议制定“政府采购救济管理办法”。质疑和投诉仅为政府采购救济的部分内容，不能完全维护和保障所有政府采购当事人的权利。在政府采购活动中，既要保障供应商的权益需求，也要保障采购人的权益需求以及代理机构等采购当事人的权益需求。笔者建议，借政府采购修法之际，将94号令修改为“政府采购救济管理办法”，一方面，为非政府采购监管部门处理投诉留下空间；另一方面，扩大被保护对象的范畴，增加救济的途径。把政府采购参与人之间发生纠纷时的磋商机制考虑进去。对于供应商恶意质疑、投诉给采购人、采购代理机构带来名誉、时间、成本损失的情况，应建立相应的救济机制。同时，将相关人员的救济分为三种，一是民事救济——询问和质疑以及磋商，二是行政救济——投诉，三是司法救济——行政诉讼。

完善政府采购规范性文件

政府采购规范性文件在法规体系中具有“短平快”的特点，它可以通过打“补丁”的形式，解决一些现实问题，及时规范政府采购行为。目前在政府采购法律制度体系中，还有许多需要由财政部出台规范性文件来规范的行为。

一是建议制定“政府采购信用体系建设与管理办法”。市场经济是信用经济。在市场经济条件下，日益扩展和复杂化的市场关系逐步构建起彼此相联、互相制约的信用关系。诚实守信是政府采购的基本原则之一。财政部可依据政府采购的特点，制定出台包括政府采购当事人、政府采购中介服务组织以及咨询、评审专家等相关人员在内的“政府采购信用体系建设与管理办法”，逐步形成“一处失信，寸步难行”的局面。

二是建议制定“政府采购档案管理办法”。政府采购档案是一种较为特殊的档案，它不仅资料多，经手人多，而且保存时间长，有些档案的保存年限与采购对象的使用寿命同期。政府采购档案还是问效问责的有力证据。然而，由于政府采购活动多为委托代理制，政府采购的档案分散在采购活动各参与人手中，而且各采购人负责采购活动事宜的人员非专岗专职，采购项目从立项和预算，再到采购项目验收，时间跨度较长，稍有不慎，档案资料就有可能遗失。因此，应出台“政府采购档案管理办法”，从档案资料的范围、责任主体、移交责任与时间要求、保存与销毁、查看等级规定、法律责任等方面进行规范。

三是建议制定“政府采购绩效评价管理办法”。政府采购制度是财政管理的有效手段，更应讲效益，更需要对其进行绩效评价。谁花钱，谁负责，问责必问效。政府采购的绩效体现在三大方面，即社会效益、政治效益和经济效益。因此，应出台“政府采购绩效评价管理办法”，通过先试点和先易后难的方式进行，逐步推行政府采购的绩效评价工作。

四是建议制定“政府采购行业协会管理办法”。《深改方案》和《修订草案》都提出了要发挥政府采购行业协会的作用。因此，有必要出台相关管理办法，对政府采购行业协会的组织形式、成员结构、职责与委托职责、运作模式、章程基本内容等进行规定。

五是建议制定“政府采购数据管理办法”。在政府采购活动中，数据具有不可或缺或替代的地位与作用，从政府采购项目的立项、预算，到政府采购活动的评审、评价，数据的运用无处不在、不可缺少，可以说，没有数据做支撑，政府采购活动将没有根基。因此，建立现代政府采购制度，使之精细化、科学化、绩效化、信息化，必须高度重视政府采购数据的收集、分析、应用和数据库的建设，并将区块链合作机制引入政府采购数据库建设之中，使政府采购进入全信息时代。因此，应出台“政府采购数据管理办法”，对海量政府采购数据的筛选、甄别、收集、分析、处理、保管、运用和保密进行规范。

（作者单位：中南财经政法大学中国政府采购研究所）

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