找准框架协议采购和电子卖场背后的“历史坐标”

【聚焦框架协议采购与电子卖场②】

找准框架协议采购和电子卖场背后的“历史坐标”

■ 张晓光

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）作为深化政府采购制度改革的一项重要成果已经正式出台了。随着110号令的实施，业界必须厘清一个实践问题：框架协议采购和政府采购电子卖场究竟是一种什么关系？而要厘清这个实践问题，就必须解决小额零星采购的核心问题，即效率和效益二者的关系。如今，110号令的出台，为框架协议采购和电子卖场的界定提供了制度依据。

协议供货的问题根源

110号令并非“横空出世”，而是对20年协议供货和定点服务采购（以下简称协议供货）实践的规范。要理解框架协议采购办法的核心思想，就必须对20年协议供货实践进行系统把握，因为，110号令主要是为了解决这一实践问题而出台的。

协议供货产生的原因：集中采购目录内的小额零星采购。

2003年，政府采购法正式实施，但关于集中采购目录内的小额零星采购，政府采购法却没有细致规定。关于小额零星采购的标准，一直以来也缺少权威解释，有的将分散采购限额标准以下的采购作为小额零星采购，有的将集中采购目录公开招标限额以下的采购作为小额零星采购。

为了填补政府采购法留下的这一空白，早在政府采购法实施之前，财政部就已经在中央单位尝试协议供货采购。2002年3月，财政部发布《关于中央单位2002年计算机和打印机采购有关事宜的通知》（财库〔2002〕13号，以下简称13号文），明确了推行协议供货制度的目的、缘由及具体内容。其目的是“进一步推进中央单位政府采购工作，减少重复招标，方便单位采购，降低采购成本，提高采购效率”。其缘由是“借鉴国际通行做法和总结去年试点经验”，也就是说，协议供货制度在2001年进行了试点。其内容是“通过统一公开招标定产品、定价格、定服务、定期限，并以财政部文件形式将中标供应商的协议供货承诺书及相关内容印发中央单位执行”。定产品、定价格、定服务、定期限，这“四定”是协议供货制度的核心要素。“四定”和协议供货承诺书形成的“四定一协议”成为协议供货制度的主要特征。13号文还指出，“实行政府采购协议供货制度是加强中央单位经常性采购项目管理的有效方式，本次采购活动是推行这一制度的首次探索”，即协议供货制度于2002年3月在中央单位正式实行。

2004年8月，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号，以下简称18号令）颁布，其第六章附则第八十五条规定，“政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购，但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定；因特殊情况需要采用公开招标以外方式确定的，应当获得省级以上人民政府财政部门批准。协议供货采购和定点采购的管理办法，由财政部另行规定”。

18号令要求“通过公开招标方式确定”的规定，有两层含义，即明确协议供货的合法地位，以公开招标方式保障有效竞争。然而这项规定存在两个问题：一是公开招标确定的是唯一一家中标供应商，而协议供货却需要确定多家中标（入围）供应商，与法定的公开招标方式不符。二是协议供货需要有效竞争，但在后来的实践中，放弃竞争后的协议供货逐渐成为了形式上的资质入围。这两个问题是后来《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）删除协议供货规定的主要原因，也是框架协议采购后来能够成为一种采购方式的原因所在。

协议供货存在的问题：效率还是效益？

协议供货实践经历了早期因效率被推崇，后期因效益被诟病，最后被放弃的过程，这与协议供货自身鲜明的优缺点有关，也与业界对协议供货的认识变化有关。

实践早期，协议供货的效率得到了普遍认可。2004年12月，财政部有关负责人在全国政府采购工作会议上表示：“集中采购机构要从提高专业水平和熟练程度入手，尽可能采取像协议供货这种既规范又高效、采购人又满意的‘一举三得’的办法，要加快研究电子化政府采购的相关事项，切实从管理和操作两个层面上提高采购效率，实现规范与效率同步提高。”这个讲话不仅肯定了协议供货的“规范高效”“采购人满意”的优点，还肯定了电子化采购，当时的电子化采购系统中的电子订货系统、电子合同系统、电子支付系统等都是后来政府采购电子卖场建设的重要内容。

实践后期，协议供货暴露出了关于效益方面的问题。2008年12月，时任财政部部长助理张通在出席“中国政府采购高峰论坛2008”的讲话中表示：“现在协议供货已成为集中采购的主要实施方式，由于集中采购协议供货产品调整周期长、产品型号变动快、价格变动滞后，使得用高价产品替换低价中标产品现象时有发生，而一些采购单位不能及时确定采购需求，采购需求因不符合政府采购规定而调整等，拖延了采购时间。这在一定程度上影响了采购价格和效率。”协议供货制度“虽然在提高采购效率上有明显作用，但因协议中标价格变化滞后于市场价格变化，往往出现政府采购价格高于市场价格的情况”。协议供货在满足规范、高效、便捷、效率的基础上，围绕价格维度的效益出现了问题，价格逐渐成为制约协议供货发展的核心问题。

近年来，协议供货实践普遍被放弃。2013年11月，时任财政部副部长刘昆在全国政府采购工作会议上表示，“协议供货采购中高价问题较为突出，按照市场可选、价格可比、耗材通用、公务卡支付的原则，运用市场选择机制和电子化手段进行新的协议供货改革试点，并同步开展管理办法的研究工作。通过新的办法，彻底改变现行协议供货与市场脱节的状况，杜绝政府采购特供产品、专供产品，遏制‘豪华采购’与‘天价采购’，进一步提高采购效率”。这表明，协议供货采购价格虚高已成为制约协议供货实践发展的瓶颈。2016年12月，时任财政部国库司巡视员娄洪在地方政府采购业务培训班上表示，要“推进电子卖场建设”。在电子卖场的探索发展中，协议供货被遗憾放弃。

协议供货在实践发展中后期被诟病，与自身缺少法规支撑有关，但最根本的问题是在实践中逐步放弃了政府采购竞争原则，即需求明确基础上的竞争定价。协议供货是两阶段采购，第一阶段采购确定入围供应商，必须通过政府采购方式有效竞争确定价格，这个价格体现了集中采购的规模效益。第二阶段采购可由采购人自行组织各种方式的竞争确定成交供应商。电子卖场同样是两阶段采购，只不过在第一阶段采购即确定入围供应商时放弃了有效竞争，价格也参考了以社会电商为主的市场价格，实际上就放弃了集中采购的规模效益，成了形式上的资质入围，而主要依靠第二阶段开展的各种竞争确定成交供应商，这些竞争却未必包含政府采购方式的有效竞争。协议供货在放弃了竞争原则后，实际上就只有效率，没有了效益。而电子卖场似乎既有效率，又有效益。实际上，二者最根本的区别就在于效益不同。政府采购要的是协议供货保持有效竞争的效益，还是要电子卖场的效益？归根到底，就是协议供货和电子卖场之间，到底谁兼顾了真正的效率和效益。

电子卖场的问题根源

协议供货的价格之所以引人关注，是因为即使作为集中采购目录内的小额零星采购，其价格本身也具有政府采购的规模效益。政府采购规模效益体现在市场交易中的量价关系，量价对等，政府采购的带量规模必然会换来比市场价格更低的价格，而现实中为何价格虚高，甚至高于市场价格？随着中国社会电商的迅速发展，社会电商价格公开透明，常常被作为市场价格的代表。亟须破解的协议供货价格问题和社会电商导致的购物习惯变化，带来了政府采购电子卖场的实践探索。对于政府采购电子卖场的性质，通常有三种理解。第一种理解为，框架协议采购电子化平台，是框架协议采购方式的电子化组织形式，而不是一种政府采购方式。第二种理解为，政府采购电子卖场是一种采购方式。第三种理解为，电子卖场是小额零星采购的综合交易平台，既有框架协议采购电子化平台的功能，又有简易采购方式的电子化交易系统功能，另外，还兼顾其他功能。

实际上，如果严格界定电子卖场的政府采购性质，那么，政府采购电子卖场就是集中采购目录内框架协议采购电子化平台。分散采购限额标准以下集中采购目录以外的采购不属于政府采购的范围。此时，如果将电子卖场界定为框架协议采购电子化平台，完全是行得通的。

1.0版本的政府采购电子卖场可以理解为框架协议采购的综合查询平台。根据13号文的规定，中标供应商承诺在此期间，将按协议供货承诺书的承诺，向中央单位提供中标产品和服务。为了使中央单位详细了解本次中标供应商的各项具体承诺，财政部将在相应的纸质媒体上同时公告各中标供应商提供的中标产品、具体配置、订货方式、售后服务等信息。另外，中标供应商必须在每月底就中标产品在次月供货价格的调整内容上报财政部。财政部将统一在相关媒体上公告价格调整情况，不再另行发文通知。也就是说，最早的电子卖场替代了有关纸质媒介的功能，从纸质媒介实现了向互联网时代的转变。

2.0版本的政府采购电子卖场可以理解为框架协议采购电子化执行平台。社会电商的出现推动电子卖场从最简单的商品展示和查询迈向了在线下单等交易功能。采购人可以像在社会电商平台购物一样，登录电子卖场，选择商品直接下单。

3.0版本的政府采购电子卖场进一步丰富功能，尤其是为采购人提供了确定成交供应商的简化交易功能，比如，电子反拍、在线投诉等交互功能，但仍然是集中采购目录内框架协议采购电子化执行平台，甚至可以理解为更高水平的电子化平台。

4.0版本电子卖场性质较为模糊，甚至被误认为已经演变为一种采购方式。当框架协议采购放弃供应商入围阶段的政府采购竞争，同时，广泛引入分散采购限额以下集中采购目录外的采购，电子卖场已经突破了政府采购的属性，此时的电子卖场成为小额零星的采购方式。一些电子卖场已经开始淡化政府采购法定采购方式，模糊成为一种采购方式。在这个阶段，有关部门始终没有出台电子卖场的规范性文件，以至于电子卖场在实践中逐渐偏离初心，同时，也暴露出了一些问题，比如价格虚高等。

5.0版本的电子卖场，既有框架协议采购电子化执行平台的功能，又有电子反拍、竞价、比价等交易功能，还有农产品扶贫等政府采购政策执行功能，此时的电子卖场已经演变为一种小额零星采购的综合性交易平台。实际上，4.0版本本质上也是综合性交易平台。

（作者单位：北京市公共资源交易中心、中国社会科学院大学马克思主义学院）

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