在自由贸易协定框架下对我国政府采购市场开放的思考

在自由贸易协定框架下对我国政府采购市场开放的思考

■吴文正

从我国目前已经签署的自由贸易协定来看，2013年以后，我国打破了原先完全将政府采购排除在自由贸易协定谈判范围之外的局面，在多个自由贸易协定中就政府采购有关的市场开放问题与相关方展开探讨，如《中国和冰岛自由贸易协定》《中国和瑞士自由贸易协定》《中国和韩国自由贸易协定》以及《中国和澳大利亚自由贸易协定》。

从2022年1月1日起，《区域全面经济伙伴关系协定》（以下简称RCEP）正式生效，RCEP是中国首次签署的具有实质性条款的政府采购章节的自由贸易协定。相比其他自由贸易协定，尽管RCEP对于政府采购市场的开放程度有限，既缺乏具体的开放承诺，也没有采购程序上的相关内容，但RCEP的签订依旧表明了我国对于政府采购市场开放持积极态度。

在自由贸易协定框架下我国开放政府采购市场应考量的因素

第一，基于国际体系共同利益的考量。

与其他领域的市场开放和国际合作一样，政府采购市场的开放意味着共同利益的实现。我国应充分意识到国家之间可以通过建立国际制度来实现国际合作，从而应对共同关心的问题以及涉及双方利益的纠纷和矛盾。

首先，在自由贸易协定框架下开放政府采购市场，可以依托自由贸易协定相关的平台和机制为政府采购领域的合作提供基础。我国企业要进入他国的政府采购市场通常会面临一定的贸易壁垒，需要配合一些抵偿交易要求，例如，在国外设厂或雇工、使用国外生产的零配件、转移技术等。而通过自由贸易协定开放政府采购市场不仅意味着国外的供应商能够进入我国政府采购市场，而且能使我国的企业根据各缔约方在自由贸易协定中承诺的条款有保证地进入他国的政府采购市场，这对于我国扩大出口和持续推动“走出去”战略具有重要意义。

其次，在自由贸易协定框架下开放政府采购市场，有利于提高各国国内政府采购制度的总体水平和国际化程度。自由贸易协定的缔约方可以在政府采购章节的谈判中打破政府采购制度相互割裂和封闭的局面，推动各方制度向合理化和透明化发展，这不仅有利于规范各国政府采购市场，建立公开、公平、公正的公共市场体系，而且可以促使不同国家的国内供应商提升产品质量、降低生产成本，更好地利用市场竞争机制来实现“物有所值”的采购目标。

最后，通过自由贸易协定开放政府采购市场，可以推动缔约方通过政府采购活动在特定领域进行更紧密的合作。例如，欧盟一些国家提出的绿色、创新和可持续的发展理念与中国“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念具有很高的契合度，政府采购可作为中欧在绿色和创新等方面合作的重要依托。此外，欧盟官方层面还把其能否与中国开展更为深入和全面的自由贸易协定谈判作为工作重点，同时把政府采购相关内容视为双方自由贸易协定中不可或缺的一部分。若中欧双方最终以自由贸易协定的方式达成政府采购市场开放的协议，那么双方不仅能够通过国际交流与合作相互借鉴创新产品和绿色产品方面的良好实践，还能够通过国际采购引进创新和绿色技术，向欧盟推广本国创新和绿色产品。

国家利益，并非仅是一种具有纷争和冲突性质的关系，还具有共同利益。因此，我国在政府采购市场开放时，需要看到在自由贸易协定框架下，合作能够产生的共同利益，即缔约方之间具有共同性、相互性、共享性和互补性的利益关系。在自由贸易协定下，国家之间之所以能够实现合作，是因为国家间的利益是可以调和的，能够做到互惠互利、实现双赢。共同利益与国际合作是紧密联系的。政府采购领域的共同利益是国家间合作的基础，只有在共同利益的基础上，才会形成长期、持久的国际合作；同时，政府采购领域的市场开放又是实现共同利益的手段，这些共同利益只有通过市场开放和国际合作才能得以实现。

第二，基于政策目标的国家利益考量。

《政府采购协定》（以下简称GPA）作为主要的政府采购国际制度，多运用于发达国家之间。原因在于，GPA成员方会丧失部分将政府采购用作实现经济和社会发展等非采购目标工具的能力。当没有足够的其他收益来抵销这部分损失时，GPA的互惠规定对多数发展中国家是没有足够吸引力的。而在自由贸易协定中，一些国家，如美国、新加坡和韩国均在政府采购市场开放范围中充分考虑追求各类非采购目标和争取国家利益的因素。政府采购市场的开放是政府采购多重目标之间相互平衡的过程，通过自由贸易协定进行政府采购国际合作则是多重目标下的最大化共同利益的实现。在自由贸易协定框架下，政府采购市场开放必须考虑到基于特定政策目标的国家利益。

一是对经济和社会发展目标的追求。对于经济和社会发展目标的充分考虑无疑会增强自由贸易协定作为合作机制的合理性，从而更有利于实现互利共赢。以美国为代表的多数经济体在自由贸易协定的政府采购开放范围中均充分考虑到了地区和产业发展水平、中小企业和环境保护等因素。于我国而言，《中华人民共和国政府采购法》和2020年12月4日发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》中均提到，政府采购应当追求实现的经济和社会发展目标涉及环境保护、创新、中小企业、不发达地区和少数民族地区、弱势群体等方面。因此，我国在政府采购市场开放的谈判中应该充分考虑这些目标的实现，并坚持这些目标例外的出价立场。

二是对国家安全的维护和对敏感信息的保护，这是政府采购市场开放的前提。政府采购活动涉及大量政府行为信息，与国家安全息息相关。政府采购市场开放意味着更高程度的信息公开和透明化，对维护国家安全和敏感信息也提出了更高的要求，尤其是需要不断强化国防、军事等与国家安全紧密相关的政府采购项目信息的保密工作。正因如此，各国在自由贸易协定的谈判中，通过开放规则和出价清单两方面的坚持，守住了对国家安全和敏感信息保护的底线。我国在通过自由贸易协定开放政府采购市场时，需要建立国内的政府采购安全审查制度，对于可能影响国家安全的政府采购活动，应当通过国家有关部门组织的国家安全审查。

市场开放的目标是实现各方的共同利益，但开放的动力源于本国的利益，经济合作的健康发展依赖于对本国经济发展有利的好政策。从自由贸易协定框架下政府采购市场开放的角度看，各国政府面临的问题是如何在争取控制国际机制为自身利益服务的竞争中形成和维持互惠的合作模式。因此，我国要通过自由贸易协定开放政府采购市场，必须将谈判范围延伸到上述发展问题上，利用自由贸易协定这一国际制度应对缔约方共同关心的问题，扩大彼此间共同利益的需要，从而在国际合作中确保自身利益不受损害。

在自由贸易协定框架下对我国政府采购市场开放的建议

第一，以灵活的策略融入国际市场。

自由贸易协定谈判的主要原则是平衡权利与义务，各方在市场开放方面做出的承诺和妥协必定是对等的。面对不同的合作对象，有必要采取灵活的策略开放政府采购市场。

一是根据自由贸易协定缔约方的数量灵活开放政府采购市场范围。自由贸易协定多为两个经济体之间缔约的双边协定，但也不乏一些有多个经济体参与的多边协定。两者各有特点，应当以灵活的策略对应。多边协定的目的在于形成对所有主体都有利的环境和秩序，涉及的主体多、彼此关系复杂，实现共同利益最大化的前提是强调互惠平等。因此，对于缔约方的合作要求较为严格。双边协定的缔约方之间可以根据彼此的利益需要进行合作，在利己性和灵活性的原则基础上确定彼此的权利和义务, 以实现自身利益和解决即时困境为目的协调双边关系。相较多边协定，双边协定更容易达成共识，这也是双边自由贸易协定数量较多的原因之一。

从《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称CPTPP）各缔约方开放政府采购市场的路径看，大多数缔约方都选择首先通过双边自由贸易协定开放部分政府采购市场，然后再逐渐向更多的国家开放政府采购市场，并逐步扩展开放的市场范围。从我国目前的情况看，尽管我国还未在自由贸易协定中大范围开放政府采购市场，但已在一些自由贸易协定中开始讨论与政府采购有关的市场开放问题，同时对于加入CPTPP的态度也较为积极。因此，我国可尝试先与部分国家在双边贸易协定中展开政府采购市场开放的谈判，这不仅有利于我国积累政府采购市场开放的出价经验，还有利于国内开放实体和供应商逐步走向国际市场。当我国积累了一定经验后，可再根据实际情况扩大双边自由贸易协定的谈判范围。

二是根据合作对象的具体情况灵活开放政府采购市场范围。从多个自由贸易协定中政府采购的开放清单中可以看出，各国与不同缔约方之间的起点金额和开放实体各有差异，但同一自由贸易协定缔约方之间的起点金额均相同。也就是说，针对不同合作对象，各国的政府采购开放范围在互惠对等的基础上具有充分的灵活性。灵活性作为自由贸易协定的一个重要特征，使得各缔约方不会受到过多约束和限制，从合作对象的选择到谈判过程和合作内容都能够灵活便捷地实现自身的利益，从而达成互利合作的共识。对于总体发展水平不高的发展中国家，可以适当提高相互开放的起点金额以保证开放政府采购市场不会对各方商品和服务带来较大冲击；对于一些政府采购市场和制度较为成熟的发达国家，可以结合各自的比较优势，在互补的产业领域先加大合作，再逐步实现更大范围的开放。

自2007年启动加入GPA谈判以来，我国共提交了7份出价清单。在此过程中，我国国内的政府采购制度逐步完善，相关实体和企业对市场开放有了深入了解，为我国参与自由贸易协定政府采购谈判奠定了良好的基础。与此同时，随着未来双边或多边自由贸易协定中政府采购领域谈判的灵活开展，中国在加入GPA谈判中也将获得更丰富的经验策略。

第二，积极参与政府采购国际规则制定。

当前国际经贸环境复杂多变，政府采购市场自由化是未来国际发展的主要趋势。发达经济体主导的政府采购国际规则给我国带来了新的压力和挑战，但其中也蕴藏着我国在政府采购国际规则制定与运行中提高话语权的机遇。我国应牢牢把握机遇，将自身从制度的被动接受者和适应者转变为制度制定的主动参与者。一方面，我国可以凭借逐步完善并趋于稳定的政府采购制度体系，总结政府采购在抗击新冠肺炎疫情期间对紧急采购和扶持中小企业发挥的重要作用，以及在助力脱贫攻坚、乡村振兴过程中的宝贵经验，在自由贸易协定政府采购领域谈判的过程中充分传播中国经验，承担起大国责任；另一方面，我国需要坚持本国立场，以“平等互利、合作共赢”的姿态推进自由贸易协定中政府采购规则的谈判进程，争取在政府采购国际规则完善的进程中充分展现中国的影响力。

首先，通过世界贸易组织机制推进政府采购国际规则的发展。尽管GPA在发展过程中存在实施的困境，亟须改革，但不可否认的是，GPA目前依然在国际贸易和政府采购国际化中发挥着重要的作用。为了改善采购实践和促进互惠的实现，GPA的最新工作计划包含了支持中小企业参与政府采购、促进可持续采购以及制定国际采购安全标准等内容，这些工作计划与我国的国家利益和立场具有一致性，我国可充分利用和GPA成员方谈判的机会，着力推进政府采购国际化议题的协商和发展。

其次，参与多边开发银行采购政策的制定和完善。世界银行、欧洲复兴开发银行和亚洲开发银行等多边开发银行在贷款或援助项目中所运用的政府采购规则和实践做法与各国的政府采购体系具有很强的互动性。我国可以借助金砖银行、亚洲基础设施投资银行等平台积极提出有关政府采购的合作倡议，凝聚政府采购领域的共同价值观。

最后，“一带一路”倡议也为中国积极参与政府采购国际规则制定带来了重要机遇。“一带一路”倡议中庞大的基础设施项目规模为沿线国家目前水平迥异的政府采购制度提供了合作和趋同的可能性，在合作深化的过程中也能通过自由贸易协定为我国与沿线国家互相开放政府采购市场奠定很好的基础。    

（作者单位：国际关系学院）

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